Krajowe wdrażanie zasad rozporządzenia PPWR

Zgodnie z wykazem prac legislacyjnych i programowych Rady Ministrów, toczą się prace nad projektem nowej ustawy o opakowaniach i odpadach opakowaniowych (https://www.gov.pl/web/premier/projekt-ustawy-o-opakowaniach-i-odpadach-opakowaniowych.

Prace te w ramach projektu UC 100 można śledzić na https://legislacja.rcl.gov.pl/projekt/12401003. Zakończono etap konsultacji publicznych, opiniowania oraz uzgadniania projektu.

Cele przygotowywanego projektu ustawy wynikają z potrzeby implementacji przepisów UE, w tym doprecyzowania zasad opublikowanego w 22.1.2025 r. rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2025/40 z 19.12.2024 r. w sprawie opakowań i odpadów opakowaniowych, zmiany rozporządzenia (UE) 2019/1020 i dyrektywy (UE) 2019/904 oraz uchylenia dyrektywy 94/62/WE (dalej: PPWR).

W zakresie celów przygotowywanego projektu oraz przyczynach i potrzebie rozwiązań planowanych w projekcie zawarto następujące informacje:

„Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/851 z 30.5.2018 r. zmieniająca dyrektywę 2008/98/WE w sprawie odpadów oraz dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/852 z 30.5.2018 r. zmieniająca dyrektywę 94/62/WE w sprawie opakowań i odpadów opakowaniowych określiły m.in. nowe wymagania dotyczące rozszerzonej odpowiedzialności producenta (zwanej dalej: „ROP”) i wyznaczyły cele w zakresie przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych oraz recyklingu odpadów opakowaniowych, a także redukcji składowania odpadów komunalnych. Przepisy powyższych dyrektyw zostały transponowane do polskiego porządku prawnego ZmOdpadyU17, która zmieniła m.in. GospOpakowaniaU. Zgodnie z art. 8 dyrektywy 2008/98/WE systemy ROP muszą uwzględniać minimalne wymogi określone w art. 8a, które obejmują: określenie roli i obowiązków wszystkich podmiotów zaangażowanych w system, określenie celów do osiągnięcia, system sprawozdawczy służący do gromadzenia danych, równe traktowanie producentów, niezależnie od ich pochodzenia czy wielkości. Jednocześnie w ramach ROP producenci produktów lub organizacje realizujące w imieniu producentów obowiązki wynikające z ROP mają posiadać określony zasięg geograficzny, produktowy i materiałowy, zapewniać dostępność systemów zbierania odpadów, środki finansowe lub środki finansowe i organizacyjne niezbędne do wypełnienia obowiązków w zakresie ROP, wprowadzić mechanizm samokontroli oraz udostępniać publicznie informacje o realizacji celów (w przypadku organizacji także o strukturze, wkładach finansowych i procedurze wyboru podmiotów gospodarujących odpadami). W odniesieniu do wkładów finansowych płaconych przez producentów produktów w opakowaniach na rzecz realizacji ROP, ich wysokość powinna pokrywać koszty selektywnego zbierania odpadów opakowaniowych, a następnie ich transportu i przetwarzania, w tym przetwarzania niezbędnego do osiągnięcia unijnych celów w zakresie gospodarowania odpadami, oraz koszty niezbędne do realizacji innych celów i zadań, koszty informowania posiadaczy odpadów oraz koszty gromadzenia danych i sprawozdawczości.

Ponadto wysokość wkładów finansowych powinna, w miarę możliwości, zostać zróżnicowana biorąc pod uwagę wybrane kryteria. W dniu 22.1.2025 r. opublikowane zostało rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2025/40 z 19.12.2024 r. sprawie opakowań i odpadów opakowaniowych, zmiany rozporządzenia (UE) 2019/1020 i dyrektywy (UE) 2019/904 oraz uchylenia dyrektywy 94/62/WE (zwane dalej: „PPWR”). PPWR stanowi lex specialis w stosunku do dyrektywy 2008/98/WE, oznacza to, że przepisy dotyczące ROP zawarte w PPWR powinny mieć pierwszeństwo przed wszelkimi sprzecznymi przepisami dyrektywy 2008/98/WE. Zgodnie z art. 45 PPWR producenci ponoszą ROP w ramach systemów ustanowionych zgodnie z art. 8 i 8a dyrektywy 2008/98/WE oraz sekcją 3 PPWR w odniesieniu do opakowań, w tym opakowań produktu w opakowaniu, które udostępniają po raz pierwszy na terytorium państwa członkowskiego lub rozpakowują nie będąc użytkownikami końcowymi. Wkłady finansowe płacone przez producentów powinny pokrywać, oprócz kosztów wymienionych powyżej (wskazanych w dyrektywie 2008/98/WE), koszty etykietowania pojemników na odpady oraz koszty prowadzenia analiz składu zebranych zmieszanych odpadów komunalnych. Koszty powinny być ustalone w sposób przejrzysty, proporcjonalny, niedyskryminujący i efektywny. Zgodnie z art. 46 PPWR państwa członkowskie mogą przyjąć środki, na podstawie których powierzenie obowiązków w zakresie ROP organizacji odpowiedzialności producenta będzie obowiązkowe. Ponadto zgodnie z art. 51 PPWR państwa członkowskie zapewniają, aby w systemach ROP i systemach kaucyjnych przeznaczono określoną minimalną część budżetu na finansowanie działań służących zmniejszeniu ilości odpadów i zapobieganiu powstawaniu odpadów.

PPWR reguluje wprost wiele obszarów dotyczących opakowań oraz odpadów opakowaniowych, niemniej jednak część zawartych w nim rozwiązań oraz ich praktyczne stosowanie wymaga dostosowania krajowych przepisów. Nowe cele wynikające z PPWR dotyczą m.in. ograniczenia ilości wytwarzanych odpadów opakowaniowych na mieszkańca o co najmniej 5% do 2030 r., 10% do 2035 r. i 15% do 2040 r., a także obowiązku stosowania od 2030 r. określonego odsetka opakowań wielokrotnego użytku. Dla zapewnienia spełnienia wszystkich wymagań ROP określonych w PPWR, z uwzględnieniem przepisów art. 8 i 8a dyrektywy 2008/98/WE, istnieje pilna potrzeba dostosowania szeregu przepisów krajowych, w tym przepisów GospOpakowaniaU. Konieczne jest również podjęcie działań systemowych zapewniających stabilne finansowanie gospodarki odpadami w gminach oraz sprawiedliwy podział kosztów systemu ROP, zgodnie z zasadą »zanieczyszczający płaci«. Obecny system prawny nie motywuje wprowadzających produkty w opakowaniach (producentów) do ekoprojektowania, natomiast gminy mają poważne trudności z realizacją celów recyklingu. W rezultacie mieszkańcy naszego kraju są obecnie nadmiernie obciążani opłatami za opakowania, gdyż ponoszą koszty dotyczące opakowań przy zakupie produktów, a następnie wnosząc opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi do gmin oraz dodatkowo, w niektórych przypadkach, ponosząc dodatkowe koszty związanych z karami nakładanymi na gminy za niezrealizowane cele w zakresie przygotowania do ponownego użytku i recyklingu”.

Istotę rozwiązań planowanych w projekcie, w tym proponowane środki realizacji, opisano następująco:

„Polska, w związku z wejściem w życie PPWR, zobowiązana jest do zapewnienia stosowania nowych regulacji Unii Europejskiej dotyczących opakowań i odpadów opakowaniowych. Rekomendowanym rozwiązaniem, w postaci narzędzia interwencji, jest przyjęcie projektu ustawy o opakowaniach i odpadach opakowaniowych, która zastąpi GospOpakowaniaU.

W celu dostosowania do wymagań PPWR rekomenduje się utworzenie w Polsce nowego modelu systemu ROP dla opakowań oraz ustanowienia regulacji koniecznych do wdrożenia rozporządzenia w szczególności w zakresie:

W celu ułatwienia przedsiębiorcom realizowania obowiązków wynikających z ROP, dla produktów wskazanych w załącznikach 6–10 do GospodOdpU, planuje się przeniesienie stosownych regulacji w tym zakresie do projektowanej ustawy. Ponadto z uwagi na zgłaszane zastrzeżenia dotyczące obowiązku wnoszenia opłaty, o której mowa w art. 3b GospodOdpU, planuje się zmianę tego obowiązku z rocznego na kwartalny, analogicznie jak w przypadku opłaty recyklingowej za torby na zakupy z tworzyw sztucznych (torebki foliowe). Proponuje się, żeby nowy model systemu ROP dla opakowań opierał się na następujących założeniach, efektach i korzyściach:

1. Wprowadzenie definicji z PPWR w tym zastąpienie dotychczasowych definicji wprowadzającego produkty w opakowaniach oraz wprowadzającego opakowania – nową definicją producenta.
2. Wprowadzenie, w ramach odpowiedzialności finansowej producenta, opłaty opakowaniowej, ponoszonej za każdy kilogram opakowania, w tym opakowania produktu w opakowaniu, które udostępnia po raz pierwszy na terytorium państwa członkowskiego lub rozpakowuje, nie będąc użytkownikiem końcowym.
3. Ustanowienie marszałków województw organami odpowiedzialnymi za kontrolę poprawności naliczania i uiszczania opłaty opakowaniowej oraz redystrybucję wpływów z tytułu tej opłaty.
4. Powierzenie NFOŚiGW zadań organizacji odpowiedzialności producenta (zwanej dalej: „PRO”), która w imieniu producentów będzie realizowała obowiązki wynikające z ROP, w ramach zamkniętego obiegu finansowego.
5. Powierzenie IOŚ-PIB zadań analitycznych i badań w zakresie systemu ROP.
6. Powierzenie ministrowi właściwemu do spraw klimatu nadzoru nad systemem ROP.
7. Zniesienie od 2028 r. obowiązku osiągania przez producentów wnoszących opłatę opakowaniową (obecnie wprowadzających produkty w opakowaniach) określonych poziomów recyklingu. W związku z tym po zakończeniu okresu przejściowego, czyli od 1.1.2028 r., dokumenty potwierdzające recykling (DPR) oraz dokumenty potwierdzające odpowiednio eksport odpadów opakowaniowych albo wewnątrzwspólnotową dostawę odpadów opakowaniowych w celu poddania ich recyklingowi (EDPR) zostaną zastąpione przez nowe instrumenty sprawozdawcze.
8. Zniesienie od 2028 r. opłaty produktowej za opakowania.
9. Dostosowanie bazy BDO do wymagań ROP.
10. Wprowadzenie 2-letniego okresu przejściowego, po którym nastąpi pełne wdrożenie systemu ROP dla opakowań.
11. Zakłada się, że na skutek wprowadzenia nowego modelu systemu ROP, organizacje odzysku opakowań (spółki akcyjne) po okresie przejściowym, tj. w 2028 r., zakończą swoją działalność w dotychczasowej formie.
12. Zakłada się, że podobnie jak dotychczas producenci (obecnie wprowadzający produkty w opakowaniach), po uzyskaniu stosownego zezwolenia wydanego przez ministra właściwego do spraw klimatu, będą mogli samodzielnie realizować obowiązki wynikające z ROP.
13. Zakłada się zachowanie funkcjonującego systemu gospodarowania odpadami komunalnymi oraz obowiązków gmin w tym zakresie (m.in. odpowiedzialność za organizację systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, organizacja zamówień na odbiór i zagospodarowanie odpadów, współpraca z przedsiębiorstwami gospodarującymi odpadami). Przy czym planuje się dodatkowo wprowadzenie obowiązku informowania mieszkańców o kosztach gospodarowania odpadami komunalnymi oraz partycypacji w tych kosztach producentów.
14. Planuje się wprowadzenie zachęt do stosowania hierarchii postępowania z odpadami poprzez propagowanie tworzenia i skutecznego działania systemów ponownego użycia i ponownego napełnienia opakowań, które nie zostały objęte systemem kaucyjnym oraz wspieranie rozwoju sektora opakowań wielokrotnego użytku, poprzez wprowadzenie zachęty podatkowej (ulga opakowaniowa)”.