Kontrola wykonywania zadań oraz obowiązków w zakresie ubezpieczeń społecznych stanowi jedno z kluczowych uprawnień ustawowych Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Przedmiotowe postępowanie ma charakter wysoce sformalizowany, a jego przebieg regulowany jest równolegle przez dwa zasadnicze akty prawne. Głównym źródłem kompetencji organu są przepisy Rozdziału 10 ustawy z 13.10.1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (dalej: SysUbSpołU). Zgodnie z art. 92a SysUbSpołU do kontroli płatnika składek będącego przedsiębiorcą stosuje się odpowiednio przepisy Rozdziału 5 ustawy z 6.3.2018 r. – Prawo przedsiębiorców (dalej: PrPrzed).

Zakres przedmiotowy omawianych kontroli jest niezwykle szeroki. Może obejmować w szczególności:

1) zgłaszanie do ubezpieczeń społecznych;

2) prawidłowość i rzetelność obliczania, potrącania i opłacania składek oraz innych wpłat, do których pobierania zobowiązany jest Zakład;

3) ustalanie uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych;

4) wypłacanie tych świadczeń;

5) dokonywanie rozliczeń z tego tytułu;

6) prawidłowość i terminowość opracowywania wniosków o świadczenia emerytalne i rentowe.

Ponadto kontroli podlega wystawianie zaświadczeń lub zgłaszanie danych dla celów ubezpieczeń społecznych oraz prawidłowość danych i oświadczeń przekazanych przez płatnika składek we wniosku o tzw. “wakacje od składek” (czyli zwolnienie z opłacenia składek na podstawie art. 17a ust. 1 SysUbSpołU).

Zrozumienie poszczególnych etapów kontroli jest fundamentalne dla zapewnienia pełnej ochrony prawnej kontrolowanego płatnika.

ETAPY KONTROLI ZUS KROK PO KROKU

Etap I: Analiza ryzyka i zawiadomienie o zamiarze wszczęcia kontroli

Zanim dojdzie do faktycznego rozpoczęcia działań w siedzibie przedsiębiorcy, organ zobowiązany jest do przeprowadzenia wewnętrznych procedur planistycznych. Zgodnie z art. 47 ust. 1 PrPrzed, kontrole planowe przeprowadza się zgodnie z okresowym planem kontroli po uprzednim dokonaniu analizy prawdopodobieństwa naruszenia prawa w ramach wykonywania działalności gospodarczej. Analiza ta obejmuje m.in. identyfikację obszarów podmiotowych i przedmiotowych, w których ryzyko naruszenia przepisów jest największe, co z kolei pozwala na przypisanie przedsiębiorców do jednej z trzech kategorii ryzyka: niskiego, średniego lub wysokiego. Kwalifikacja ta bezpośrednio determinuje maksymalną częstotliwość kontroli planowych. Czas przeprowadzania kontroli nie jest dowolny.

Jak stanowi art. 55a ust. 1 PrPrzed kontrolę planową można przeprowadzić:

Zakład Ubezpieczeń Społecznych realizuje obowiązek informowania w Biuletynie Informacji Publicznej o zasadach przypisywania do kategorii ryzyka w terminie 6 miesięcy od dnia przyjęcia analizy.

Po wytypowaniu podmiotu do kontroli planowej, ZUS ma ustawowy obowiązek formalnie powiadomić przedsiębiorcę o swoich intencjach co do czynności kontrolnych. Zgodnie z art. 48 ust. 1 PrPrzed organ kontroli zawiadamia przedsiębiorcę o zamiarze wszczęcia kontroli. Zawiadomienie to stanowi kluczowy element gwarancyjny, dający płatnikowi czas na skompletowanie dokumentów oraz zorganizowanie zasobów techniczno-lokalowych.

Z kolei zgodnie z art. 48 ust. 3 PrPrzed, zawiadomienie musi zawierać ściśle określone elementy takie jak:

1) oznaczenie organu;

2) datę i miejsce wystawienia;

3) oznaczenie przedsiębiorcy;

4) zakres przedmiotowy kontroli;

5) wstępną listę dokumentów i informacji, których udostępnienia oczekuje organ;

6) informację o kategorii ryzyka.

Ważne!

Etap II: Wszczęcie kontroli i weryfikacja uprawnień inspektora

Oficjalne wszczęcie postępowania kontrolnego następuje dokładnie w dniu doręczenia kontrolowanemu płatnikowi składek upoważnienia do przeprowadzenia kontroli. Inspektor kontroli ZUS może przystąpić do jakichkolwiek czynności inspektora wyłącznie po łącznym spełnieniu wymagań formalnych określonych w art. 89 ust. 1 SysUbSpołU, to jest po okazaniu legitymacji służbowej oraz po doręczeniu upoważnienia do przeprowadzenia kontroli, co warto wyraźnie podkreślić.

W przypadku nieobecności płatnika składek, kontrola może być wszczęta po okazaniu dokumentów osobie upoważnionej do reprezentowania lub prowadzenia spraw płatnika składek, o czym traktuje art. 89 ust. 3 SysUbSpołU. Z czynności tych sporządza się wówczas odrębny protokół i doręcza go niezwłocznie płatnikowi składek. Analogiczne standardy przewiduje art. 49 ust. 1 PrPrzed, wskazując na konieczność doręczenia upoważnienia przed podjęciem czynności kontrolnych.

Przedsiębiorca ma prawo dokonać skrupulatnej weryfikacji treści upoważnienia. Dokument ten, zgodnie z art. 89 ust. 1a SysUbSpołU oraz art. 49 ust. 7 PrPrzed, musi zawierać w szczególności:

1) wskazanie podstawy prawnej;

2) oznaczenie jednostki organizacyjnej Zakładu;

3) datę i miejsce wystawienia;

4) imię i nazwisko inspektora wraz z numerem jego legitymacji służbowej;

5) oznaczenie kontrolowanego płatnika;

6) wskazanie daty rozpoczęcia i przewidywanego terminu zakończenia kontroli;

7) zakres przedmiotowy kontroli;

8) podpis osoby udzielającej upoważnienia;

9) pouczenie o prawach i obowiązkach.

Etap III: Czynności inspektora i realizacja obowiązków przez płatnika składek

Po dopełnieniu formalności wstępnych rozpoczyna się właściwa faza postępowania dowodowego. Inspektor kontroli ZUS dysponuje szerokim spektrum uprawnień władczych, skatalogowanych w art. 87 ust. 1 SysUbSpołU. W trakcie przeprowadzania kontroli inspektor ma prawo:

1) mieć wgląd i badać wszelkie księgi, dokumenty finansowo-kwestionariuszowe, księgowe i osobowe oraz inne nośniki informacji związane z zakresem kontroli;

2) zabezpieczać zebrane dowody;

3) żądać udzielania informacji związanych z przedmiotową kontrolą przez płatnika składek i ubezpieczonego;

4) legitymować osoby w celu ustalenia ich tożsamości, jeśli jest to niezbędne dla potrzeb kontroli;

5) wzywać i przesłuchiwać świadków;

6) wzywać i przesłuchiwać płatnika składek i ubezpieczonego, jeżeli z powodu braku lub po wyczerpaniu innych środków dowodowych pozostały niewyjaśnione okoliczności mające znaczenie dla postępowania kontrolnego.

Uprawnieniom tym odpowiadają bezwzględne obowiązki kontrolowanego podmiotu: Zgodnie z art. 88 ust. 1 SysUbSpołU płatnicy składek są zobowiązani udostępnić podczas kontroli wszelkie księgi, dokumenty i inne nośniki informacji związane z zakresem kontroli, które są przechowywane u płatnika lub u osób trzecich (przykładowo w zewnętrznym biurze rachunkowym bądź u księgowej) w związku z powierzeniem im czynności na podstawie odrębnych umów.

Ponadto płatnik ma obowiązek sporządzić i wydać kopie dokumentów wskazanych przez inspektora, zapewnić niezbędne warunki do przeprowadzenia czynności kontrolnych (w tym m.in. udostępnić środki łączności oraz inne niezbędne środki techniczne, którymi dysponuje) oraz udzielać wyjaśnień. Jeżeli dokumentacja finansowo-księgowa lub osobowa została sporządzona w języku obcym, płatnik musi przedstawić jej tłumaczenie na język polski. Wszystkie te czynności płatnik jest obowiązany wykonać nieodpłatnie. Płatnik oraz osoba przez niego wskazana mają prawo uczestniczyć w czynnościach kontrolnych, a o terminie i miejscu przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków lub oględzin płatnik musi być zawiadomiony nie później niż bezpośrednio przed podjęciem tych czynności.

Etap IV: Miejsce oraz limity czasu trwania kontroli

Zasadą jest, że czynności kontrolne prowadzone są w siedzibie płatnika składek oraz w miejscach prowadzenia przez niego działalności, w godzinach pracy lub w czasie faktycznego wykonywania działalności przez przedsiębiorcę, co wynika z art. 90 ust. 1 SysUbSpołU oraz art. 51 ust. 1 PrPrzed. Ustawodawca przewidział jednak możliwość modyfikacji tego reżimu ze względów celowościowych. Za zgodą lub na wniosek przedsiębiorcy kontrola może być przeprowadzona w miejscu przechowywania dokumentacji (np. w biurze rachunkowym). Za zgodą przedsiębiorcy czynności mogą być realizowane również w siedzibie organu ZUS lub w sposób zdalny za pośrednictwem operatora pocztowego bądź za pomocą środków komunikacji elektronicznej, jeżeli może to usprawnić prowadzenie kontroli.

Kluczową gwarancją ustawy Prawo przedsiębiorców jest rygorystyczne ograniczenie łącznego czasu trwania wszystkich kontroli organu kontroli u przedsiębiorcy w jednym roku kalendarzowym. Zgodnie z art. 55 ust. 1 PrPrzed, czas ten nie może przekraczać w odniesieniu do:

1) mikroprzedsiębiorców – 6 dni roboczych;

2) małych przedsiębiorców – 18 dni roboczych;

3) średnich przedsiębiorców – 24 dni roboczych;

4) pozostałych przedsiębiorców – 48 dni roboczych.

Do czasu trwania kontroli nie wlicza się – co istotne – czasu nieobecności przedsiębiorcy lub osoby przez niego upoważnionej, jeżeli stanowi to przeszkodę w wykonywaniu tych czynności.

Każdy przedsiębiorca ma ponadto obowiązek prowadzić i przechowywać w swojej siedzibie książkę kontroli (w postaci papierowej lub elektronicznej). Wpisy w książce kontroli obejmują informacje takie jak:

Okazanie książki kontroli inspektorowi jest obowiązkiem natychmiastowym, chyba że jest to niemożliwe z powodu udostępnienia jej innemu organowi, wówczas taki płatnik ma 3 dni robocze na jej okazanie, licząc bieg terminu od dnia zwrotu.

Etap V: Protokół z kontroli i procedura wnoszenia zastrzeżeń

Wszelkie ustalenia poczynione w toku postępowania dowodowego inspektor zobowiązany jest opisać w dokumencie urzędowym takim jak protokół kontroli (art. 91 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych). Protokół ten musi zawierać m.in.:

Protokół z kontroli sporządza się w dwóch egzemplarzach, z których jeden doręcza się kontrolowanemu płatnikowi składek lub osobie upoważnionej. Zmiany protokołu dokonuje się przez wydanie aneksu.

Doręczenie protokołu otwiera przed płatnikiem składek niezwykle istotny i co należy podkreślić, nieprzywracalny termin procesowy. Na podstawie art. 91 ust. 3 SysUbSpołU płatnik składek ma ustawowe prawo w terminie 14 dni od dnia otrzymania protokołu kontroli lub aneksu złożyć pisemne zastrzeżenia do ich ustaleń, wskazując równocześnie stosowne środki dowodowe.

Inspektor kontroli Zakładu ma z kolei bezwzględny obowiązek rozpatrzyć zgłoszone zastrzeżenia i w razie potrzeby podjąć dodatkowe czynności kontrolne. O sposobie rozpatrzenia zastrzeżeń płatnik informowany jest na piśmie. Do aneksu sporządzonego w wyniku rozpatrzenia zastrzeżeń nie stosuje się już ponownego prawa do wnoszenia zastrzeżeń. Protokół kontroli stanowi bezpośrednią podstawę do wydania decyzji w zakresie i trybie określonym w art. 83 SysUbSpołU (np. decyzji wymierzającej składki czy ustalającej obowiązek ubezpieczeń).

Od momentu uprawomocnienia się takiej decyzji płatnik ma 7 dni na przekazanie do ZUS prawidłowych dokumentów rozliczeniowych i korygujących.

Sprzeciw wobec czynności kontrolnych

Niezależnie od prawa do wniesienia merytorycznych zastrzeżeń co do treści protokołu, przedsiębiorcy przysługuje radykalny środek ochrony o charakterze formalno-proceduralnym. Zgodnie z art. 59 ust. 1 PrPrzed przedsiębiorca może wnieść sprzeciw wobec podjęcia i wykonywania przez organ kontroli czynności z naruszeniem przepisów ustawy,  m.in. w przypadku:

Wniesienie sprzeciwu wywołuje następujące skutki prawne:

Z kolei organ kontroli w terminie 3 dni roboczych od dnia otrzymania sprzeciwu rozpatruje go i wydaje postanowienie o odstąpieniu od czynności bądź o ich kontynuowaniu. Nierozpatrzenie sprzeciwu w tym terminie jest równoznaczne w skutkach z wydaniem przez organ postanowienia o odstąpieniu od czynności kontrolnych.

Na postanowienie o kontynuowaniu czynności przedsiębiorcy przysługuje zażalenie w terminie 3 dni od dnia jego doręczenia, które to właściwy organ rozpatruje w terminie 7 dni.

Podsumowanie

Kontrola ZUS to skomplikowana i wysoce sformalizowana procedura dotycząca polskich przedsiębiorców, w której to równowaga stron zależy w dużej mierze od znajomości przepisów przez płatnika składek oraz obycia w praktyce prawnej.

Z jednej strony należy przypomnieć, że udaremnianie lub utrudnianie przeprowadzenia kontroli przez płatnika składek albo osobę obowiązaną do działania w jego imieniu stanowi wykroczenie, a z drugiej strony – ustawodawca wyposażył przedsiębiorców w silne instrumenty ochronne, takie jak instytucja sprzeciwu czy prawo do odszkodowania za szkodę poniesioną na skutek wykonania czynności kontrolnych z naruszeniem przepisów prawa.

Kluczem do pomyślnego przejścia kontroli jest skrupulatna weryfikacja uprawnień inspektora, rzetelne prowadzenie książki kontroli oraz aktywne korzystanie z prawa do wnoszenia zastrzeżeń w ustawowym terminie 14 dni. Warto także dbać o poprawność dokumentacji przez cały czas.

Pytania i odpowiedzi