E. Donnellan, który jest obywatelem irlandzkim, został zatrudniony w 2002 r., jako kierowca pojazdów ciężarowych przez TLT International Ltd – spółkę transportową prawa irlandzkiego. E. Donnellan na polecenie tej spółki, odebrał od spółki z siedzibą w Grecji, 23 skrzynie oliwy z oliwek. W liście przewozowym dotyczącym tych towarów jako ich odbiorcę wskazano przedsiębiorstwo eksploatujące sieć supermarketów w Irlandii. Podczas kontroli celnej tych towarów funkcjonariusz odkrył, oprócz oliwy z oliwek, 171 800 paczki papierosów pochodzących z przemytu. Następnie E. Donnellan został w I instancji skazany za przemyt i wystawienie fikcyjnych dokumentów podatkowych. W następstwie apelacji w październiku 2002 r. został on uwolniony od powyższych dwóch zarzutów i natychmiast zwolniony. W kwietniu 2009 r. grecki urząd celny wydał decyzję dotyczącą nałożenia na E. Donnellana kary administracyjnej w kwocie 1 097 505 euro ze względu na okoliczność, że zajęty ładunek zawierał papierosy pochodzące z przemytu. W czerwcu 2009 r. ambasada Grecji w Irlandii skierowała list polecony wzywając E. Donnellan do skontaktowania się bez zbędnej zwłoki z nią, tak, aby mógł on odebrać i podpisać ważne, dotyczące go dokumenty. Decyzją z 15.7.2009 r. urząd celny w Patras nałożył na E. Donnellana karę pieniężną w wysokości 1 097 505 euro i opublikował ją w Dzienniku Urzędowym Republiki Greckiej. W dniu 14.11.2012 r. greckie organy przekazały do Revenue Commissioners (dalej jako: Commissioners) wniosek o odzyskanie wierzytelności w rozumieniu art. 10 dyrektywy 2010/24, sformułowany w języku angielskim, dotyczący ww. kary pieniężnej z odsetkami oraz kosztami i karami. We wniosku określono, że spełnione zostały warunki wszczęcia procedury wzajemnej pomocy zawarte w dyrektywie Rady 2010/24/UE z 16.3.2010 r. w sprawie wzajemnej pomocy przy odzyskiwaniu wierzytelności dotyczących podatków, ceł i innych obciążeń. W dniu 15.11.2012 r. E. Donnellan otrzymał od Commissioners pismo z 14 listopada będące wezwaniem do zapłaty, w terminie 30 dni, kwoty 1 507 971,88 euro tytułem odzyskania kary pieniężnej, odsetek oraz kosztów lub kar będących przedmiotem wniosku greckich organów. Do pisma był załączony „jednolity tytuł wykonawczy”, o którym mowa w art. 12 dyrektywy 2010/24, sformułowany w języku angielskim. W czerwcu 2014 r. E. Donnellan wszczął postępowanie przed sądem wnosząc o ochronę przed wnioskiem o egzekucję żądanych kwot, twierdząc, że został on pozbawiony przysługującego mu prawa do skutecznego środka prawnego w Grecji, ponieważ dowiedział się o zaskarżonej decyzji nakładającej na niego karę pieniężną w dniu 15.11.2012 r. oraz, że został poinformowany o treści i uzasadnieniu tej decyzji dopiero w późniejszych pismach greckiego ministerstwa finansów z 2014 r. i 2015 r. E. Donnellan wskazywał, że ostatnim dniem, w którym mógł wnieść środek prawny od decyzji urzędu celnego w Patras, był dzień 13.10.2009 r., tj. 90 dni po opublikowaniu sankcji w Dzienniku Urzędowym Republiki Greckiej.
Poprzez pytanie prejudycjalne sąd odsyłający zmierzał do ustalenia, czy art. 14 ust. 1 i 2 dyrektywy 2010/24 należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie temu, aby organ państwa członkowskiego odmawiał wykonania wniosku o odzyskanie dotyczącego wierzytelności z tytułu kary pieniężnej nałożonej w innym państwie członkowskim z powodów związanych z prawem zainteresowanego do skutecznego środka prawnego przed sądem.
Trybunał podkreślił, że zasada wzajemnego zaufania między państwami członkowskimi ma w unijnym prawie fundamentalne znaczenie, gdyż umożliwia ona utworzenie i utrzymywanie przestrzeni bez granic wewnętrznych. Zasada ta wymaga w szczególności w odniesieniu do przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości, aby każde z tych państw uznawało – z zastrzeżeniem wyjątkowych okoliczności – iż wszystkie inne państwa członkowskie przestrzegają prawa UE, a zwłaszcza praw podstawowych [opinia 2/13 (przystąpienie Unii do EKPC), pkt 191]. Wchodząc w zakres dziedziny rynku wewnętrznego, a nie przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości, dyrektywa 2010/24 opiera się także na zasadzie wzajemnego zaufania. Wdrożenie systemu wzajemnej pomocy ustanowionego w tej dyrektywie zależy od istnienia takiego zaufania między organami krajowymi. W szczególności z art. 12 ust. 1 tej dyrektywy wynika, że odzyskanie wierzytelności we współpracującym państwie członkowskim jest oparte na „jednolitym tytule wykonawczym”, w którym organ wnioskujący przekazuje organowi współpracującemu, dane zawarte w pierwotnym tytule wykonawczym umożliwiającym egzekucję we wnioskującym państwie członkowskim. Ten jednolity tytuł nie podlega żadnemu zatwierdzeniu, uzupełnieniu ani zastąpieniu we współpracującym państwie. Ponadto z art. 14 ust. 1 dyrektywy 2010/24 wynika, że wszystkie środki prawne dotyczące wierzytelności, pierwotnego tytułu wykonawczego, jednolitego tytułu wykonawczego lub powiadomienia dokonanego przez właściwy organ wnioskującego państwa, powinny zostać wniesione do odpowiednich organów tego państwa, a nie do organów współpracującego państwa. Dyrektywa 2010/24, nie przyznając organom współpracującego państwa członkowskiego uprawnienia do badania aktów wnioskującego państwa członkowskiego, wyraźnie ogranicza w art. 14 ust. 2 uprawnienie kontrolne tych organów do aktów współpracującego państwa. Nie ma wątpliwości co do tego, że akty wydane przez państwa członkowskie na podstawie systemu wzajemnej pomocy ustanowionego w dyrektywie 2010/24 powinny być zgodne z prawami podstawowymi UE, takimi jak prawo do skutecznego środka prawnego wyrażone w art. 47 Karty. Ponadto, ten system pomocy w zakresie, w jakim opiera się on w szczególności na zasadzie wzajemnego zaufania, umożliwia zwiększenie pewności prawa w zakresie ustalania państwa członkowskiego, w którym są rozpatrywane spory i w efekcie zapobieżenia forum shopping (wyrok N.S. i in., C 411/10 i C 493/10, pkt 79).
W niniejszej sprawie, zdaniem TS, środek prawny, który zainteresowany wniósł we współpracującym państwie celem odrzucenia żądania zapłaty, które skierował do niego właściwy organ tego państwa w celu odzyskania wierzytelności powstałej we wnioskującym państwie, nie może prowadzić do badania zgodności z prawem tej wierzytelności. Trybunał stwierdził, że nie można wykluczyć, iż organ współpracujący może, wyjątkowo, podjąć decyzję o nieprzyznawaniu pomocy organowi wnioskującemu. Wykonania wniosku o odzyskanie wierzytelności można w szczególności odmówić, gdyby okazało się, że zagrażałoby to porządkowi publicznemu państwa organu współpracującego (wyrok Kyrian, C 233/08, pkt 42).
Trybunał wskazał, że zgodnie z art. 13 ust. 1 dyrektywy 2010/24 wierzytelność będąca przedmiotem wniosku o odzyskanie wierzytelności traktowana jest jak wierzytelność współpracującego państwa. Zatem współpracujące państwo korzysta z kompetencji i procedur przewidzianych na mocy przepisów ustawowych, wykonawczych lub administracyjnych mających zastosowanie do wierzytelności dotyczących takich samych lub podobnych podatków lub ceł w jego porządku prawnym. Byłoby jednak trudne do przyjęcia, aby tytuł wykonawczy umożliwiający egzekucję takiej samej lub podobnej wierzytelności miał zostać wykonany przez to państwo, jeśli wykonanie to mogłoby stanowić zagrożenie dla jego porządku publicznego (wyrok Kyrian, pkt 43). Jednak do TS należy kontrola, w jakich granicach organy państwa członkowskiego mogą odmówić, powołując się np. na ochronę porządku publicznego, udzielenia pomocy innemu państwu członkowskiemu w ramach systemu współpracy ustanowionego przez unijnego prawodawcę (wyroki: Apostolides, C 420/07, pkt 56, 57; Meroni, C 559/14, pkt 39, 40). Ponadto z orzecznictwa Trybunału wynika, że ograniczenia zasady wzajemnego zaufania powinny być interpretowane w sposób ścisły (wyroki: Baláž, C 60/12, pkt 29; Diageo Brands, C 681/13, pkt 41; Meroni, C 559/14, pkt 38; Piotrowski, C 367/16, pkt 48).
W niniejszej sprawie pomimo zawartej we wniosku o odzyskanie wierzytelności deklaracji, w myśl której procedury odzyskiwania wierzytelności zostały zastosowane we wnioskującym państwie, jest bezsporne, że dopiero w dniu, w którym właściwy organ współpracującego państwa przekazał E. Donnellan żądanie zapłaty wraz z jednolitym tytułem wykonawczym, dowiedział się on, iż wiele lat wcześniej została na niego nałożona we wnioskującym państwie członkowskim kara pieniężna. Dopiero po powzięciu przez niego wiadomości o tej karze E. Donnellan otrzymał ściślejsze informacje dotyczące treści i podstaw decyzji, w drodze której ta kara została na niego nałożona. W tych okolicznościach sąd odsyłający uważał, że odmowa wykonania wniosku o odzyskanie wierzytelności mogłaby być uzasadniona względami związanymi z prawem do skutecznego środka prawnego przed sądem i z faktem, iż w Irlandii, wykonanie tej kary pieniężnej, może stanowić zagrożenie dla porządku publicznego. Trybunał podkreślił, że funkcją jednolitego tytułu wykonawczego, skierowanego przez organ wnioskujący do organu współpracującego w celu odzyskania wierzytelności i przekazanego przez ten organ zainteresowanemu w załączniku do żądania zapłaty, nie jest powiadomienie zainteresowanego o decyzji wydanej w państwie organu wnioskującego, na której jest oparta ta wierzytelność. Celem tego tytułu wykonawczego, który zawiera w szczególności rodzaj wierzytelności i jej wysokość, a także dane osobowe zainteresowanego, jest umożliwienie organom współpracującego państwa podjęcie środków egzekucyjnych i udzielenie pomocy przy odzyskiwaniu wierzytelności. Natomiast informacja w sprawie jednolitego tytułu wykonawczego bez przekazania zainteresowanemu decyzji nakładającej karę pieniężną i jej uzasadnienia nie stanowi doręczenia tej decyzji. Trybunał zaznaczył, że system wzajemnej pomocy przy odzyskiwaniu wierzytelności ma w szczególności gwarantować efektywny proces doręczania wszelkich aktów i decyzji dotyczących roszczenia i jego dochodzenia, wydanych w państwie członkowskim, w którym siedzibę ma organ wnioskujący (wyrok Kyrian, pkt 57). Artykuł 8 dyrektywy 2010/24 przewiduje w tym względzie możliwość zwrócenia się przez organ, który wydał wierzytelność, do właściwego organu państwa członkowskiego siedziby lub miejsca zamieszkania zainteresowanego o pomoc przy powiadamianiu o określonych dokumentach dotyczących tej wierzytelności.
Trybunał podkreślił, że w celu skorzystania z prawa do skutecznego środka prawnego przed sądem, w rozumieniu art. 47 Karty, przeciwko niekorzystnej dla niego decyzji zainteresowany powinien zapoznać się z powodami tej decyzji poprzez lekturę decyzji, lub poinformowanie go o tych powodach na jego żądanie, w celu umożliwienia mu obrony swoich praw w najlepszych możliwych warunkach oraz w pełni świadomego podjęcia decyzji, czy celowe jest wniesienie sprawy do właściwego sądu (wyrok ZZ, C 300/11, pkt 53).
W rozpatrywanej sprawie E. Donnellan jest objęty procedurą realizacji wniosku o odzyskanie wierzytelności, o której mowa w dyrektywie 2010/24, niezależnie od faktu, iż nie został powiadomiony o spornej karze pieniężnej. Znajduje się on w sytuacji, w której organ współpracujący żąda od niego zapłaty kwoty tej kary, powiększonej o odsetki i koszty, określone w art. 2 ust. 2 lit. c) tej dyrektywy oraz odsetki za zwłokę w płatności na podstawie art. 13 ust. 3 tej dyrektywy, podczas gdy w przypadku braku wystarczającego zapoznania się z treścią i uzasadnieniem decyzji nakładającej na niego karę nie był on w stanie zakwestionować jej w państwie członkowskim organu wnioskującego. Rzecznik generalny podniósł, że w sytuacji, w której organ wnioskujący żąda odzyskania wierzytelności, opartej na decyzji, która nie została doręczona zainteresowanemu, to nie jest zgodna z warunkiem dotyczącym wniosków o odzyskanie wierzytelności, ustanowionym w art. 11 ust. 1 dyrektywy 2010/24 (pkt 70 opinii). Zgodnie z tym przepisem organ wnioskujący nie może wystąpić z wnioskiem o odzyskanie wierzytelności, jeżeli i tak długo jak wierzytelność lub tytuł wykonawczy umożliwiający jej egzekucję we wnioskującym państwie członkowskim są zaskarżone w tym państwie, z wyjątkiem przypadków, w których zastosowanie ma art. 14 ust. 4 akapit trzeci. Trybunał stwierdził, że taki wniosek nie może także zostać złożony, gdy zainteresowany nie został poinformowany o istnieniu tej wierzytelności, gdyż ta informacja stanowi wstępny warunek niezbędny, aby wierzytelność mogła zostać zakwestionowana. W ocenie TS powyższa wykładnia znajduje dodatkowo potwierdzenie w art. 47 Karty i w orzecznictwie odnoszącym się do doręczania dokumentów sądowych. Z tego orzecznictwa wynika w szczególności, że w celu zagwarantowania przestrzegania praw przewidzianych w art. 47 Karty należy czuwać nie tylko nad tym, aby adresat dokumentu faktycznie otrzymał rozpatrywany dokument, ale także nad tym, aby był w stanie z nim się zapoznać oraz skutecznie zrozumieć w pełni znaczenie i zakres powództwa wytoczonego przeciwko niemu za granicą, tak aby mógł skutecznie dochodzić swoich praw w państwie członkowskim pochodzenia dokumentu (wyrok Alpha Bank Cyprus, C 519/13, pkt 31, 32 i przytoczone tam orzecznictwo). Trybunał stwierdził, że gdy wniosek o odzyskanie wierzytelności jest złożony, mimo iż zainteresowany nie mógł wnieść sprawy do sądów wnioskującego państwa członkowskiego na warunkach zgodnych z prawem podstawowym do skutecznego środka prawnego, przepis art. 14 ust. 1 dyrektywy 2010/24, transponowany do prawa krajowego, nie może w sposób uzasadniony być wobec niego powoływany. Jest tak tym bardziej, gdy, jak w niniejszej sprawie, organ wnioskujący sam wskazał we wniosku o odzyskanie wierzytelności, a zatem przed dniem, w którym zainteresowany dowiedział się o istnieniu spornej wierzytelności, że nie było już możliwe wniesienie środka zaskarżenia o charakterze administracyjnym lub sądowym we wnioskującym państwie celem zakwestionowania tej wierzytelności. W ocenie TS w wyjątkowej sytuacji, takiej jak w postępowaniu głównym, w której organ państwa członkowskiego domaga się od organu innego państwa członkowskiego odzyskania wierzytelności z tytułu kary pieniężnej, o której zainteresowany nie wiedział, organ tego innego państwa może zasadnie odmówić pomocy przy odzyskiwaniu wierzytelności. Pomoc przewidziana w dyrektywie 2010/24 jest, jak wskazano w tytule i wielu jej motywach, określona jako „wzajemna”, co oznacza w szczególności, że do organu wnioskującego należy utworzenie, zanim złoży on wniosek o odzyskanie wierzytelności, warunków, w których organ współpracujący będzie mógł skutecznie i zgodnie z podstawowymi zasadami unijnego prawa, udzielić pomocy.
Reasumując TS orzekł, że art. 14 ust. 1 i 2 dyrektywy 2010/24 w zw. z art. 47 Karty, należy interpretować w ten sposób, że nie stoi on na przeszkodzie temu, aby organ państwa członkowskiego odmówił wykonania wniosku o odzyskanie, dotyczącego wierzytelności z tytułu kary pieniężnej nałożonej w innym państwie członkowskim, takiego jak w postępowaniu głównym, ze względu na to, że decyzja o nałożeniu tej sankcji nie została właściwie doręczona zainteresowanemu przed złożeniem wniosku o odzyskanie należności do tego organu na podstawie tej dyrektywy.
Autorka jest doktorem nauk prawnych, ekspertem ds. prawa gospodarczego, WPiA UKSW w Warszawie
