Opis sytuacji
Do tutejszego organu wpłynęło zgłoszenie o wystąpieniu bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku, w gatunkach chronionych, w związku z wysoką śmiertelnością płazów migrujących przez drogę wojewódzką.
Komentarz
Zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy z 13.4.2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1862; dalej: ZapSzkodŚrodU) organ ochrony środowiska jest obowiązany przyjąć od każdego zgłoszenie o wystąpieniu bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku. Wymagania co do treści zgłoszenia, określone w art. 24 ust. 3 ZapSzkodŚrodU, są takie same w przypadku zgłaszania wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku jak i szkody. Zgłoszenie powinno zawierać dane zgłaszającego, wskazanie miejsca objętego zgłoszeniem, informacje o czasie wystąpienia sytuacji objętej zgłoszeniem oraz jej opis wskazujący na występowanie bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku (art. 24 ust. 3 pkt. 1‒4 ZapSzkodŚrodU). W miarę możliwości zgłoszenie powinno zawierać dokumentację potwierdzającą wystąpienie bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku i wskazanie odpowiedzialnego podmiotu korzystającego ze środowiska (art. 24 ust. 4 ZapSzkodŚrodU). Zgłoszenie odnosi się więc do sytuacji obecnej, w analizowanym przypadku do stwierdzonej śmiertelności płazów migrujących przez drogę.
Natomiast stan początkowy ma kluczowe znaczenie w ustaleniu, czy wystąpiła szkoda w środowisku. Zgodnie z definicją szkody zawartą w art. 6 pkt 11 ZapSzkodŚrodU, szkodą jest negatywna, mierzalna zmiana stanu lub funkcji elementów przyrodniczych, oceniona w stosunku do stanu początkowego, która została spowodowana bezpośrednio lub pośrednio przez działalność prowadzoną przez podmiot korzystający ze środowiska. Stan początkowy odgrywa więc rolę stanu odniesienia (ale tylko w przypadku szkody a nie zagrożenia jej wystąpieniem). Zdefiniowany w art. 6 pkt 10 ZapSzkodŚrodU stan początkowy jednoznacznie wskazuje, że jest to stan i funkcje środowiska oraz poszczególnych elementów przyrodniczych przed wystąpieniem szkody w środowisku, oszacowane na podstawie dostępnych informacji. Warto zwrócić uwagę na użyte przez ustawodawcę sformułowanie „oszacowanie na podstawie dostępnych informacji” czyli określenie w przybliżeniu, dokonane na podstawie dostępnych informacji, co oznacza, że istotna jest prawidłowa analiza dostępnego materiału dowodowego, aby można było ocenić, czy jest możliwe ustalenie stanu początkowego.
Wywodzona przez organy niemożność ustalenia w sprawie stanu początkowego, tj. stanu populacji płazów na przedmiotowym terenie (abstrahując w tym kontekście od istniejącej możliwości dokonania w tym zakresie odpowiednich szacunków), nie mogła sama w sobie prowadzić do wnioskowania o braku zagrożenia szkodą w środowisku w sytuacji, w której z materiału dowodowego jasno wynika, iż na drodze expressowej (…) występuje wysoka śmiertelność płazów (wyr. WSA w Warszawie z 11.1.2018 r., IV SA/Wa 2434/17).
Potwierdzenie występowania bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku nie polega na ustalaniu stanu początkowego. W ramach weryfikacji zgłoszenia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku należy ocenić jego treść w kontekście ustawowej definicji zawartej w art. 6 pkt 1 ZapSzkodŚrodU, przez stwierdzenie wysokiego prawdopodobieństwa wystąpienia szkody w środowisku w dającej się przewidzieć przyszłości. Podstawę do podejmowania działań prewencyjnych (zapobiegawczych) stanowi w takiej sytuacji wysokie prawdopodobieństwo wystąpienia szkody w środowisku a nie szkoda oceniana w odniesieniu do stanu początkowego zagrożonej populacji płazów.
Nie można więc uznać, że brak informacji o stanie początkowym populacji płazów czyni zgłoszenie zagrożenia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku nieuzasadnionym, co dawałoby podstawę do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie decyzji nakładającej obowiązek podjęcia działań zapobiegawczych.
Z zestawienia regulacji zawartych w ust. 5 i 7 art. 24 ZapSzkodŚrodU wynika, że do wszczęcia postępowania nie wystarczy spełnienie przez podmiot zgłaszający wymogów o charakterze formalnym, ale konieczne jest również stwierdzenie przez organ zasadności zgłoszenia. Oznacza to, że organ przyjmujący zgłoszenie jest zobowiązany do dokonania wstępnej merytorycznej oceny, czy w danej sprawie istnieje prawdopodobieństwo wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku. Dopiero jednoznaczne stwierdzenie braku takiego prawdopodobieństwa upoważnia organ do odmowy wszczęcia postępowania (wyr. WSA w Warszawie z 11.1.2018 r., IV SA/Wa 2434/17).
