Kierunki ostatnich zmian ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego

Przepisy UstRolU utrzymują nieprzerwanie zasadę, w myśl której nabywcą nieruchomości rolnej może być wyłącznie rolnik indywidualny w rozumieniu art. 6 UstRolU, prowadzący lub zamierzający utworzyć gospodarstwo rodzinne. W myśl art. 23 ustawy z 2.4.1997 r. ‒ Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) stanowi to podstawę ustroju rolnego w Polsce.

Ustawa o kształtowaniu ustroju rolnego w pierwotnym brzmieniu stanowiła przejaw powtórnego zainteresowania ustawodawcy aktywnym kształtowaniem struktur rolnych i miała przede wszystkim pełnić funkcję ochronną na wypadek ewentualnego nasilenia się zjawiska wykupu nieruchomości rolnych przez cudzoziemców, po uzyskaniu przez Polskę członkostwa w Unii Europejskiej. Aktywne oddziaływanie na kształtowanie struktury agrarnej stanowiło funkcję drugoplanową.

W znaczący sposób zasady obrotu nieruchomościami rolnymi zmieniła nowelizacja UstRolU dokonana ustawą z 14.4.2016 r. o wstrzymaniu sprzedaży nieruchomości Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 869 ze zm). Dokonana zmiana sprawiła, że obrót nieruchomościami rolnymi w Polsce stał się przedmiotem regulacji prawnej nie tylko na gruncie prawa cywilnego, ale został też poddany dodatkowo regulacji administracyjnoprawnej, mocniej niż dotychczas ingerującej w obrót gruntami rolnymi.

Nowelizacja UstRolU z 2016 r. miała głównie na celu wzmocnienie gospodarstw rodzinnych, zapewnienie bezpieczeństwa żywnościowego kraju, wspieranie rolnictwa zrównoważonego, zgodnego z wymogami ochrony środowiska naturalnego. Wprowadzone ograniczenia w obrocie nieruchomościami rolnymi poszły jednak za daleko, co sprawiło, że cele tej nowelizacji nie mogły być aktywnie realizowane.

Obecna nowelizacja UstRolU zniosła wiele nieprzemyślanych i niekonieczne zasadnych rozwiązań, przyjętych w ramach nowelizacji z 2016 r., przyjmując jednocześnie szereg nowych rozwiązań. Dokonanych zmian w UstRolU jest dużo, stąd zważając na charakter niniejszej publikacji, zostaną dalej omówione w sposób syntetyczny, najważniejsze z nich - przyjmując, że odzwierciadlają one zmiany kierunkowe, które w zamyśle ustawodawcy powinny pozwolić na aktywne kształtowanie ustroju rolnego, wychodzącego szerzej poza ramy pożądanej struktury obszarowej rodzinnych gospodarstw rolnych.

Cele UstRolU, znowelizowanej w 2016 oraz w 2019 r., zostały wyrażone w jej preambule, której treść pozostawiono niezmienioną. Będą one realizowane, jak dotychczas, poprzez poprawę struktury obszarowej w gospodarstwach rolnych, przeciwdziałanie nadmiernej koncentracji nieruchomości rolnych, zapewnienie prowadzenia działalności rolniczej w gospodarstwach rolnych przez osoby o odpowiednich kwalifikacjach, a także poprzez dodane w obecnej ustawie nowelizującej, oddziaływanie państwa na wspieranie rozwoju obszarów wiejskich, wdrażanie i stosowanie instrumentów wsparcia rolnictwa oraz aktywną politykę rolną państwa (art. 1 pkt 1).

Utrzymana została zasada, że nabywcą nieruchomości rolnej może być wyłącznie rolnik indywidualny (art. 2a ust. 1). Od tej zasady ustawodawca przewidział obecnie więcej wyłączeń, w szerszym niż dotychczas zakresie. Wprowadzono też szereg zmian łagodzących dotychczasowe ograniczenia w obrocie nieruchomościami rolnymi.

Obok dotychczasowych wyłączeń przepisy UstRolU nie będą stosowane m.in. w odniesieniu do nieruchomości rolnych:

1) położonych w granicach administracyjnych miast, jednakże przy zachowaniu któregoś z warunków określonych w art. 1c UstRolU;

2) stanowiących tzw. „grunty niezbędne” sprzedane przez Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa (dalej KOWR) najemcom lokali mieszkalnych, domów, budynków gospodarczych i gruntów pod ogródkami przydomowymi na podstawie art. 42 ust. 1 i 6 ustawy z 19.10.1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 817 ze zm.; dalej: GospNierRolU) (art. 1a pkt 1 lit.d);

3) pod stawami rybnymi, jeżeli stanowią one 70% powierzchni nieruchomości (art. 1a pkt 1 lit. e).

Ustawodawca poszerzył również listę przypadków oraz podmiotów, których głównie nie dotyczą określone w UstRolU warunki nabycia nieruchomości rolnych oraz wymóg uzyskiwania zgody Dyrektora Generalnego KOWR na ich nabycie. Wymóg posiadania statusu rolnika indywidualnego oraz zachowania górnej normy obszarowej gospodarstwa (300 ha) nie dotyczy zatem m.in. osób bliskich, których lista została poszerzona o rodzeństwo rodziców oraz pasierbów. Warto w tym miejscu zauważyć, że do kręgu osób bliskich nie zostały zaliczone osoby pozostające ze sobą w faktycznym pożyciu oraz zięciowie/synowe. Do tej grupy włączone zostały także spółki prawa handlowego, będące operatorem systemu dystrybucji gazu, paliw ciekłych, spółdzielnie produkcji rolnej dokonującej nabycia nieruchomości w drodze pierwokupu oraz członka takiej spółdzielni w przypadku zbycia na jego rzecz wkładu gruntowego przez innego członka tej spółdzielni.

W tej grupie wyłączeń znalazły się również przypadki nabywania nieruchomości:

1) rolnych poniżej jednego ha,

2) w ramach postępowania egzekucyjnego i upadłościowego, zniesienia współwłasności i poddziału majątku wspólnego po ustaniu małżeństwa, działu spadku,

3) w wyniku podziału, przekształcenia bądź łączenia spółek prawa handlowego,

4) na obszarze lub terenie górniczym (art. 2a ust. 3).

Nowelizacja UstRolU poszerza z drugiej strony liczbę przypadków, w których nabycie nieruchomości rolnych możliwe będzie pod warunkiem uzyskania zgody Dyrektora Generalnego KOWR (uczelnie, podmioty realizujące inwestycje celu publicznego, rolnicy zamierzający powiększyć gospodarstwo rolne i korzystający ze wsparcia finansowego z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich [art. 2a ust. 4]). W tych przypadkach doprecyzowane zostały wymogi względem zbywcy i nabywcy nieruchomości rolnej.

W zakresie wydawania zgód na nabycie nieruchomości rolnych podmiotom, które nie spełniają warunków UstRolU do ich nabycia, w sytuacji braku zainteresowanych, którzy takie warunki spełniają, ustawodawca przyjął nowe rozwiązanie: wymagane dotąd ogłoszenia o sprzedaży nieruchomości rolnej, mają być po 26.6.2020 r. publikowane na specjalnie utworzonym do tego celu portalu internetowym, zarządzanym przez KOWR. Do tego czasu sposób wykazywania spełnienia tej przesłanki pozostaje niezmieniony (art. 2a ust. 4 i 4a).

Przysługujące KOWR prawo pierwokupu udziałów i akcji będzie obejmowało spółki kapitałowe posiadające więcej niż 5 ha użytków rolnych (art. 3a). Poprzednie przepisy nie przewidywały tutaj żadnych ograniczeń prawa pierwokupu KOWR. Również od 5 ha użytków rolnych KOWR będzie mógł korzystać z prawa pierwokupu w przypadku zmiany lub przystąpienia do spółki osobowej nowego wspólnika (art. 3b).

Niedookreślony dotychczas wymóg dawania przez nabywcę nieruchomości rolnej rękojmi należytego prowadzenia działalności rolniczej zastąpiony został zobowiązaniem nabywcy do prowadzenia działalności rolniczej na nabytej nieruchomości, popartym opinią dotyczącą zamierzonej działalności, wydawanej przez właściwy wojewódzki ośrodek doradztwa rolniczego (art. 2a ust. 4).

Istotną dla praktyki zmianą jest doprecyzowanie definicji gospodarstwa rolnego w rozumieniu UstRolU (art. 2 pkt 2).

Z myślą o uczynieniu obrotu nieruchomościami rolnymi bardziej racjonalnym oraz elastycznym ustawodawca zdecydował się zmniejszyć z 10 do 5 lat okres, przez który nabywca nieruchomości powinien prowadzić gospodarstwo rolne, w skład którego weszła nabyta nieruchomość . W tym okresie nabyta nieruchomość nie może być zbyta, ani oddana w posiadanie innym osobom (art. 2b ust. 1 i 2).

Przyjęta nowelizacja dokonała również szeregu zmian w GospNierRolU (art. 3 i 4 ). Warto tutaj wskazać na najważniejsze zmiany. Tak więc dyrektorzy oddziałów terenowych KOWR uzyskali możliwość udzielania zamówień publicznych, np. na usługi budowlane związane wyłącznie z działalnością danego oddziału ( art. 3 pkt 2 lit. b). Za zgodą Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi KOWR może wykorzystywać mienie Zasobu do ustanawiania zabezpieczeń związanych z realizacją zadań wynikających z polityki państwa, zwłaszcza aktywnej polityki rolnej (art. 3 pkt 3 i 4). Za zgodą tego samego organu KOWR może nieodpłatnie przekazać na własność nieruchomości Zasobu na rzecz jednostki samorządu terytorialnego na cele związane z realizacją inwestycji infrastrukturalnych (art. 3 pkt 4 lit.b). Nową formą zagospodarowania mienia rolnego Skarbu Państwa będzie jego wniesienie w całości lub w części do spółki prawa handlowego (art. 4 pkt 6).

Na koniec kilka uogólniających uwag. Otóż zasygnalizowane wyżej zmiany UstRolU złagodzą z pewnością zasady obrotu nieruchomościami rolnymi w Polsce. Należy się też spodziewać, że zwiększy się liczba transakcji ziemią rolniczą. Nie należy się natomiast spodziewać istotnego wzrostu wartości rynkowej gruntów rolnych. Ten stan rzeczy zadowoli z pewnością aktywnych rolników, zamierzających powiększyć obszarowo swoje gospodarstwa. Wzrostu cen nieruchomości należy się natomiast spodziewać przede wszystkim w miastach, a na terenach wiejskich w przypadku nieruchomości poniżej 1 ha, chociaż pewien hamulec w tym zakresie będzie stanowić zagrożenie podatkiem od nieruchomości, którego stawki są zdecydowanie wyższe od stawek podatku rolnego. Praktyka pokaże też, czy uelastyczniony obrót nieruchomościami rolnymi na rzecz podmiotów nie prowadzących działalności rolniczej, w tym podmiotów realizujących przedsięwzięcia i działania w zakresie wielofunkcyjnego rozwoju terenów wiejskich, przyczyni się do bardziej aktywnego rozwoju obszarów wiejskich oraz wspierania zrównoważonego rozwoju rolnictwa prowadzonego w zgodzie z wymogami ochrony środowiska. Są to nowe cele UstRolU, których realizacja, jak należy się spodziewać, zdeterminuje potrzebę dalszych zmian i uzupełnień tej ustawy.