„Inne uzasadnione przyczyny” odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego

Stan faktyczny

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie były postanowienia organów obu instancji o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego z uwagi na brak objęcia przedmiotowej nieruchomości wywłaszczeniem, a także brak nabycia jej w sposób pozwalający na zastosowanie w stosunku do niej instytucji zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, uregulowanej w art. 136-142 ustawy z 21.8.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz.U. z 2020 r. poz. 65 ze zm., dalej: GospNierU).

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia, wszczęcie postępowania w trybie art. 136 ust. 3 GospNierU i wydanie decyzji o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości.

Stanowisko WSA w Krakowie

WSA w Krakowie wskazał, że podstawą prawną zaskarżonego postanowienia był art. 61a § 1 ustawy z 14.6.1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: KPA).

Sąd orzekający w niniejszym postępowaniu, oceniając proceduralną podstawę wydania zaskarżonego postanowienia zauważył, że - zgodnie z ww. przepisem - w sytuacji gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Inna uzasadniona przyczyna jako przesłanka odmowy wszczęcia postępowania

Przepis ten wskazuje na dwie przesłanki odmowy wszczęcia postępowania: pierwsza ma charakter podmiotowy (wniesienie podania przez osobę niebędącą stroną), a druga – przedmiotowy („inne uzasadnione przyczyny”).

Przez „inne uzasadnione przyczyny” rozumie się w szczególności: stan zawisłości sprawy w postępowaniu wszczętym uprzednio, istnienie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji rozstrzygającej sprawę (stan rei iudicatae) tudzież wystąpienie z wnioskiem, który nie może być załatwiony w drodze decyzji administracyjnej ani nie dotyczy sprawy należącej do właściwości sądu powszechnego. W dotychczasowych rozstrzygnięciach sądów administracyjnych wskazuje się, że przez inne uzasadnione przyczyny należy rozumieć, m.in.: brak w przepisach prawa podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym oraz żądanie, które dotyczy sprawy rozstrzygniętej już decyzją albo jej milczącym załatwieniem.

Zgodnie ze stanowiskiem Sądu orzekającego w niniejszym postępowaniu, podstaw do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania upatruje się nie tylko w jakichś szczególnych okolicznościach wykluczających czynienie użytku z kompetencji jurysdykcyjnej, ale także w braku przesłanek do wydania przewidzianej prawem decyzji kształtującej czyjąś sytuacją prawną. Ogólnie rzecz ujmując, jak wskazał WSA w Krakowie, tylekroć zachodzą wspomniane podstawy, ilekroć ktoś domaga się czynności jurysdykcyjnych od organu administracji publicznej, a obiektywnie nie ma możliwości konkretyzacji wzajemnych uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego, innymi słowy, nie ma sprawy administracyjnej.

Przenosząc powyższe na stan faktyczny rozpatrywanej sprawy, wskazać należy, iż organy obu instancji odmówiły wszczęcia postępowania na wniosek Skarżącej z uwagi na to, że zawnioskowane do zwrotu nieruchomości, które były przedmiotem umowy zawartej w 1934 roku, nie zostały nabyte przez Skarb Państwa w drodze wywłaszczenia sensu stricto (decyzji administracyjnej) ani też w inny sposób objęty hipotezą art. 216 GospNierU, co w konsekwencji - jak słusznie wskazały w uzasadnieniach postanowień organy obu instancji - powoduje, że przepisy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości nie mają do nich, niejako w założeniu, zastosowania.

Zatem, ustalenie powyższej okoliczności już na etapie badania treści podania (wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego) uzasadnia odmowę wszczęcia postępowania. Sąd orzekający w pełni podzielił ocenę zaprezentowaną przez organy obu instancji.

Sprawa administracyjna

WSA w Krakowie zauważył, że o sprawie administracyjnej możemy mówić wówczas, gdy mamy do czynienia z dwoma normami, mianowicie: normą uprawniającą do konkretyzacji prawa (norma kompetencyjna) i normą konkretyzowaną (norma merytoryczna). Pierwsza norma przesądza o samym istnieniu sprawy, a druga – stanowi o prawach i obowiązkach, które mają podlegać konkretyzacji. W konsekwencji, co słusznie podkreślił Sąd orzekający, konieczne jest wyróżnienie dwóch hipotetycznych stanów faktycznych, a mianowicie stanu faktycznego, od którego zależy sama możliwość podjęcia decyzji stosowania prawa, i stanu faktycznego, od którego zależy treść rozstrzygnięcia.

Zdaniem WSA w Krakowie, status wskazywanej przez wnioskodawcę nieruchomości jako „nieruchomości wywłaszczonej” w rozumieniu odnośnych przepisów, jest elementem stanu faktycznego, od którego zależy sama możliwość podjęcia decyzji stosowania prawa – w razie jego braku nie ma sprawy administracyjnej, a ewentualne postępowanie jurysdykcyjne byłoby bezprzedmiotowe.

W takim przypadku adekwatną reakcją organu na wniosek jest odmowa wszczęcia postępowania (art. 61a KPA); gdyby zostało ono wszczęte – i tak podlegałoby umorzeniu (art. 105 KPA).

Odmowa wszczęcia postępowania, a jego umorzenie

W tym kontekście, WSA w Krakowie zauważył, że przewidziane w art. 61a KPA postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania i przewidziana w art. 105 KPA decyzja o umorzeniu postępowania mają wiele wspólnego. W ocenie Sądu rozstrzygającego, oczywistym jest, iż przyczyny niepodejmowania czynności jurysdykcyjnych i przyczyny, dla których podjętym czynnościom jurysdykcyjnym kładzie się kres – muszą być tak naprawdę takie same. Różnice dotyczą jedynie tego, jak dalece są one transparentne i kiedy organ je sobie uświadamia.

W okolicznościach niniejszego przypadku – zdaniem Sądu – odmowa wszczęcia postępowania w formie postanowienia była w pełni prawidłowa.

Jedynie na marginesie należy zatem dodać, że ewentualne „niewłaściwe” zastosowanie któregoś z wchodzących w rachubę rozstrzygnięć (postanowienia z art. 61a KPA zamiast decyzji z art. 105 KPA albo odwrotnie) tylko wyjątkowo mogłoby uchodzić za uchybienie istotne i mogące mieć wpływ na „wynik sprawy”. Na ogół takiego wpływu zidentyfikować się nie da z uwagi na te same skutki prawne (skuteczne zatrzymanie dalszego biegu sprawy) wywoływane przez oba przepisy, co wynika z dotychczasowego orzecznictwa sądów administracyjnych (wyrok NSA z 22.6.2016 r., II OSK 2577/14).

W kwestii charakteru postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego wielokrotnie wypowiadała się tak doktryna, jak i orzecznictwo. Zgodnie z dotychczasowym (zgodnym i utrwalonym) stanowiskiem sądów administracyjnych rozstrzygnięcie organów administracji publicznej w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego (wobec braku możliwości uznania wnioskodawcy za stronę postępowania) jest rozstrzygnięciem formalnym, a nie merytorycznym (wyrok WSA w Gliwicach z 8.7.2019 r., I SA/Gl 318/19). W praktyce oznacza to, że w postanowieniu tym nie rozstrzyga się o zasadności żądania. Co więcej, organ nie może rozpatrywać złożonego wniosku merytorycznie (nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania). Nie prowadzi bowiem postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. Zadaniem organu administracji jest wyłącznie zbadanie przesłanek dopuszczalności wszczęcia postępowania. Już spełnienie jednej z przesłanek odmowy wszczęcia postępowania wskazanych w KPA oznacza konieczność wydania postanowienia o odmowie.

Jednocześnie w orzecznictwie wskazuje się, że przy stosowaniu instytucji odmowy wszczęcia postępowania należy zachować dużą dozę ostrożności i ograniczyć ją jedynie do sytuacji, w której brak możliwości wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej lub przedmiotowej jest oczywisty już po wstępnej analizie wniosku i nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego (wyrok WSA w Gdańsku z 15.5.2019 r., II SA/Gd 45/19). W przeciwnej sytuacji, stanowisko sądów administracyjnych wskazuje na konieczność wszczęcia postępowania i w jego toku wyjaśnienia kwestii budzących wątpliwości.



 

Przetestuj System Legalis

 
Zadzwoń:
22 311 22 22
Koszt połączenia wg taryfy operatora.
lub zostaw swoje dane, a Doradca zdalnie
zbada Twoje potrzeby i uruchomi dostęp

W polu numeru telefonu należy stosować wyłącznie cyfry (min. 9).


Wyślij

* Pola wymagane

Zasady przetwarzania danych osobowych: Administratorem danych osobowych jest Wydawnictwo C.H.Beck sp. z o.o., Warszawa, ul. Bonifraterska 17, kontakt: daneosobowe[at]beck.pl. Dane przetwarzamy w celu marketingu własnych produktów i usług, w celach wskazanych w treści zgód, jeśli były wyrażane, w celu realizacji obowiązków prawnych, oraz w celach statystycznych. W sytuacjach przewidzianych prawem, przysługują Ci prawa do: dostępu do swoich danych, otrzymania ich kopii, sprostowania, usunięcia, ograniczenia przetwarzania, przenoszenia, cofnięcia zgody oraz wniesienia sprzeciwu wobec przetwarzania danych. Pełne informacje w Polityce prywatności.


Wydawnictwo C.H.Beck
ul. Bonifraterska 17
00-203 Warszawa
Tel: 22 311 22 22
E-mail: legalis@beck.pl
NIP: 522-010-50-28, KRS: 0000155734
Sąd Rejonowy dla miasta stołecznego Warszawy
w Warszawie Kapitał Spółki: 88 000 zł

Zasady przetwarzania danych osobowych