Gospodarowanie nieruchomościami przez SP ‒ jako właściciel i jako organ (wyr. NSA z 14.10.2020, I OSK 1696/20)

Zagadnienie możliwości działania podmiotu publicznoprawnego z jednej strony jako podmiotu, który posiada uprawnienia cywilnoprawnego właściciela (dominium), a jednocześnie jest uprawniony do władczego działania (imperium) budzi kontrowersje, zwłaszcza, że dotyczy on w wielu wypadkach mienia publicznoprawnego, jakim są nieruchomości, stanowiące własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego.

Orzecznictwo przyjęło, że pomimo takich kontrowersji, działanie organów w takim układzie jest dopuszczalne, lecz musi ono się odbywać w ściśle wyznaczonych ramach. Przepisy w tym zakresie nie powinny być interpretowane rozszerzająco.

Argumenty przemawiające za pierwszym z tych stanowisk w istocie prezentuje i omawia jedna z uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego z okresu sprzed reformy sądownictwa administracyjnego, tj. uchwała z 6.11.2000 r., OPS 11/00. W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, zgodnie z którym: „uchwała rady gminy o przeznaczeniu do sprzedaży nieruchomości stanowiącej mienie komunalne w trybie przetargu może być zaskarżona do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z 8.3.1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 713 ze zm.; dalej: SamGminU)”. W jej uzasadnieniu Sąd przyjął, że: „podejmowanie przez organy gminy rozstrzygnięcia o tym, czy określona nieruchomość ma być przeznaczona do sprzedaży, ma wszelkie cechy administrowania mieniem komunalnym, które ma służyć gminie w celu jej podstawowego zadania polegającego na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty. Na tym etapie decydowania nie chodzi jeszcze o dokonanie sprzedaży nieruchomości, ale przede wszystkim o to, czy nieruchomość ma nadal pozostać własnością gminy, czy też gmina ma się wyzbyć własności określonej nieruchomości”.

Odwołując się do uchwały Trybunału Konstytucyjnego z 27.9.1994 r., W.10/93 (OTK 1994, cz. II, poz. 46) NSA podkreślił, że: „działalność gmin również w odniesieniu do mienia komunalnego nie opiera się wyłącznie na przepisach prawa cywilnego, ale ze względu na publicznoprawny status gmin i mienia komunalnego działalność ta opiera się także na przepisach prawa samorządowego. Z tego właśnie względu działania i akty prawne podejmowane przez organy samorządu terytorialnego mogą być kwalifikowane jako działania z zakresu administracji publicznej, mimo że zmierzają do wywołania w przyszłości określonych skutków cywilnoprawnych.”.

Wskazać należy, że gmina lub inna jednostka samorządu terytorialnego jest podmiotem prawa cywilnego, ma osobowość prawną i działa przez swoje organy „w sposób przewidziany w ustawie i w opartym na niej statucie” (art. 38 ustawy z 23.4.1964 r. – Kodeks cywilny [t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1740 ze zm.]), ale jest również podmiotem prawa publicznego i to właśnie ta cecha powoduje, że wszystkie jej czynności, również te o charakterze cywilnoprawnym (sprzedaż, najem czy dzierżawa), dotyczą gospodarowania majątkiem publicznym. W gospodarowaniu tym gminę, w odróżnieniu od innych podmiotów prawa cywilnego, w większym lub mniejszym stopniu ograniczają przepisy prawa publicznego zawarte w SamGminU i GospNierU. Ocena ich zachowania, w tym stopień ograniczenia czy też skrępowania nimi gminy, podlega kontroli sądu administracyjnego. Prawdą jest, iż wykonując swoje zadania gmina działa zarówno jako nosiciel imperium przekazanego przez państwo, jak i jako podmiot przynależnego do niej mienia (dominium), jednak dwoistość ta nie może powodować, że pewne akty, czy czynności organów gminy tylko dlatego, że pozostają w sferze dominium nie będą podlegać kontroli sądowej.

NSA uznało, że skoro w myśl art. 37 ust. 4 GospNierU zawarcie umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony następuje w drodze przetargu. Wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów to należy zgodzić się z poglądem Sądu pierwszej instancji, że zawarcie umowy dzierżawy oraz jej rozwiązanie przez gminę w odniesieniu do nieruchomości będących przedmiotem użytkowania wieczystego gminy dokonywane jest w zakresie jej uprawnień cywilnoprawnych. Podejmowane jednak w procedurze jej zawierania czynności organów (uchwały, zarządzenia) z powołaniem na przepisy prawa administracyjnego są aktami z zakresu prawa publicznego i mieszczą się w pojęciu „spraw z zakresu administracji publicznej” zawartym zarówno w art. 101 ust. 1 SamGminU, jak i art. 3 § 2 pkt 6 ustawie z 30.8.2002 r. ‒ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.).