Stan faktyczny
Przedmiotem skargi była kwestia oceny, czy wskazany w art. 96 ust. 7 ustawy z 29.7.2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 623 ze zm., dalej: OfertaPublU) termin 6-miesięcy pomiędzy wydaniem decyzji, o której mowa w art. 96 ust. 1 OfertaPublU, tj. nakładającej karę pieniężną za rażące naruszenie obowiązków informacyjnych na Spółkę, a nałożeniem kary pieniężnej na osobę fizyczną będącą członkiem zarządu tej Spółki należy liczyć od wydania decyzji I instancji, czy decyzji ostatecznej (zgodnie z art. 16 § 1 KPA decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne).
Zarzut skargi kasacyjnej
Skarżąca zarzuciła wyrokowi WSA w Warszawie z 14.10.2016 r. (VI SA/Wa 3012/15) naruszenie m.in. prawa materialnego, tj. art. 96 ust. 7 OfertaPublU, zgodnie z którym kara, o której mowa w ust. 6 lub 6a, nie może być nałożona, jeżeli od wydania decyzji, o których mowa w ust. 1, 1e lub 1f, upłynęło więcej niż 6 miesięcy. Zdaniem Skarżącej naruszenie polegało na błędnej wykładni tego przepisu, tj. na przyjęciu, iż „art. 96 ust. 7 OfertaPublU nie wymaga aby decyzja o nałożeniu kary na członka zarządu miała walor ostateczności” oraz że „norma prawna powyższego przepisu zostaje spełniona już w chwili doręczenia decyzji pierwszoinstancyjnej”, co spowodowało w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie tego przepisu polegające na jego niezastosowaniu i uznanie, że nałożenie kary pieniężnej na Skarżącego nastąpiło przed upływem przedawnienia, podczas gdy nałożenie tej kary nastąpiło w istocie po upływie przedawnienia, tj. po upływie 6 miesięcy od wydania decyzji, o której mowa w art. 96 ust. 1 OfertaPublU.
Uzasadnienie NSA
NSA uznał, że należy wziąć pod uwagę, iż zgodnie z art. 96 ust. 7 OfertaPublU administracyjna kara pieniężna nie może zostać nałożona po upływie wyznaczonego w tym przepisie okresu czasu, tj. jeżeli od wydania decyzji zawierającej tzw. sankcję pierwotną wydaną wobec emitenta upłynęło więcej niż 6 miesięcy (obecnie 12 miesięcy). Na gruncie ww. przepisu w nauce prawa i w orzecznictwie sądowym ukształtowały się dwa odmienne stanowiska, które NSA zaprezentował w uzasadnieniu.
Zgodnie z pierwszym z nich, niedopuszczalne jest kontynuowanie postępowania odwoławczego po upływie terminu przedawnienia określonego w art. 96 ust. 7 OfertaPublU, niezależnie od tego, czy organ I instancji w wydanej decyzji nałożył obowiązek na jednostkę, czy nie. W uzasadnieniu tego stanowiska podkreśla się, że przemawia za tym istota administracyjnego toku instancji, w którym organ odwoławczy rozpatruje po raz drugi całą sprawę, korzystając z kompetencji do wydania nowej decyzji merytorycznej. W uzasadnieniu tego poglądu podnosi się także, że każda decyzja organu II instancji, niezależnie od jej treści, pozostaje decyzją wydaną w nowej sprawie bez jakiejkolwiek zależności od decyzji zapadłej przed organem I instancji. Dlatego przekroczenie daty przedawnienia nie pozwala organowi odwoławczemu na podejmowanie jakiegokolwiek działania merytorycznego, w tym na utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy.
Drugie stanowisko, które zdaniem NSA należy podzielić, zakłada, że upływ terminu przedawnienia w trakcie toczącego się postępowania odwoławczego (albo z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) nie stanowi przeszkody dla organu ponownie rozpatrującego sprawę, czy organu odwoławczego dla podejmowania działania merytorycznego, w tym na utrzymania zaskarżonej decyzji w mocy (por. m.in.: wyrok SN z 23.9.1986 r., III AZP 11/86; wyrok NSA z 27.8.2015 r., I OSK 2815/13).
6 miesięcy (obecnie 12 miesięcy) od wydania decyzji I instancji
Zdaniem NSA termin określony w art. 96 ust. 7 OfertaPublU ma charakter materialny. W praktyce oznacza to, że wskazuje on okres, w którym nastąpić może ukształtowanie praw i obowiązków jednostki w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego. W przedmiotowej sprawie, termin materialny łączy się z czynnością wywołującą, poza skutkami materialnymi, także skutki procesowe. Upływ terminu z art. 96 ust. 7 OfertaPublU wywołuje przede wszystkim skutek materialnoprawny w postaci wygaśnięcia kompetencji organu do wymierzenia kary w drodze decyzji administracyjnej.
NSA podkreślił także, że terminy o charakterze materialnoprawnym są co do zasady nieprzywracalne. Wobec tego szczególnie istotny jest sposób ich obliczania. Dlatego też zasadniczą kwestią podniesioną przez Skarżącą w skardze kasacyjnej jest to, czy upływ terminu, o którym mowa w art. 96 ust. 7 OfertaPublU należy wiązać z decyzją ostateczną, czy z decyzją nieostateczną. Zgodnie ze stanowiskiem NSA, przedmiotowy termin należy wiązać z decyzją pierwszoinstancyjną. Za przyjęciem takiego poglądu przemawiają argumenty wynikające z zasady prokonstytucyjnej wykładni przepisów ustawowych oraz wykładni systemowej. Przyjęcie przeciwnego stanowiska prowadziłoby bowiem do możliwości różnego traktowania podmiotów znajdujących się w takiej samej sytuacji, w zależności tylko od tego, czy wnoszą one wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (odwołanie), czy nie decydują się na skorzystanie z przysługującego im środka procesowego. Takie różnicowanie stanowiłoby naruszenie zasady równości, która wynika z art. 32 Konstytucji RP. Za przyjęciem zaprezentowanego stanowisko przemawiają także zasady wykładni celowościowej w odniesieniu do skutków wywoływanych przez terminy materialne. Skutki takie dotyczą ustalenia, stworzenia, zniesienia lub zmiany konkretnych praw i obowiązków skonkretyzowanego adresata, i są efektem stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania decyzji w I instancji.
Jako dodatkowy argument przemawiający za przyjęciem powyższego poglądu NSA przywołał stanowisko przyjęte w uchwale NSA z 27.7.2009 r., I OPS 4/09, która dotyczyła zbliżonego problemu prawnego powstałego na gruncie art. 145 ust. 2 ustawy z 21.8.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 65 ze zm., dalej: GospNierU). W omawianej uchwale przesądzono, że dla zachowania wskazanego w tym przepisie terminu materialnoprawnego w obrocie prawnym powinno istnieć rozstrzygnięcie organu I instancji wydane przed upływem terminu przedawnienia, przy czym rozstrzygnięcie to nie musi mieć przymiotu ostateczności.
