Upływ terminu wniesienia ponaglenia nie warunkuje dopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania

Z uzasadnienia wyroku WSA we Wrocławiu

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zaskarżonym wyrokiem z 25.4.2019 r. (III SAB/Wr 22/19), uwzględniając skargę S.H. (dalej: Skarżący) na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie z wniosku Skarżącego o zezwolenie na pobyt czasowy, stwierdził, że Wojewoda przewlekle prowadził postępowanie oraz że to przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszenia prawa. Jednocześnie Sąd pierwszej instancji zobowiązał organ administracji do załatwienia sprawy w terminie czternastu dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, a ponadto przyznał od organu na rzecz Skarżącego sumę pieniężną w kwocie 3.000 zł oraz zasądził od organu na rzecz Skarżącego 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Skarga kasacyjna

Od powyższego wyroku Sądu pierwszej instancji skargę kasacyjną złożył organ administracji – Wojewoda. Zaskarżając powyższy wyrok w całości, zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mianowicie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 52 § 1 i § 2 i art. 53 § 2b ustawy z 30.8.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: PostAdmU) oraz w związku z art. 37 § 1 ustawy z 14.6.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: KPA).

Z uzasadnienia wniesionej do NSA skargi kasacyjnej wynika, że zdaniem organu administracji powołane przepisy zostały naruszone dlatego, że Sąd pierwszej instancji nie odrzucił skargi Skarżącego, mimo że ponaglenie, o którym mowa w art. 37 § 1 KPA, wpłynęło do Wojewody 28.11.2018 r., zaś skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania – 7.12.2018 r. Według organu administracji skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest dopuszczalna dopiero po upływie ustawowego terminu na rozpatrzenie przez właściwy organ ponaglenia.

We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenia skargi, względnie uchylenia tego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Skarżący wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Stanowisko NSA przedstawione w uzasadnieniu wyroku

Rozpoznając skargę kasacyjną NSA w pierwszej kolejności zważył, że przepisy dotyczące skargi na bezczynność organu administracji lub przewlekłe prowadzenie postępowania nie są konsekwentne. Z jednej bowiem strony, skargę na bezczynność organu administracji lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść „po wyczerpaniu (przysługujących skarżącemu) środków zaskarżenia” (art. 52 § 1 PostAdmU), czyli po wniesieniu ponaglenia, o którym mowa w art. 37 § 1 KPA, jednakże „w każdym czasie po wniesieniu (tego) ponaglenia” (art. 53 § 2b PostAdmU). Z drugiej zaś strony, organy administracji są zobowiązane rozpoznać wniesione ponaglenie w określonym ustawowym terminie, który wynosi siedem dni od otrzymania ponaglenia, przy czym jeżeli organem właściwym do rozpoznania ponaglenia jest organ wyższego stopnia, to organ administracji, którego dotyczy ponaglenie, jest zobowiązany przekazać temu organowi ponaglenie w terminie nie dłuższym niż siedem dni od dnia jego otrzymania (art. 37 § 3, § 4 i § 5 KPA).

Przywołane powyżej uregulowanie wywołuje – zdaniem NSA – pytanie o sens ponaglenia skoro skarga, jak wynika z dosłownego brzmienia art. 53 § 2b PostAdmU, może być wniesiona „w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia”, a więc także przed upływem terminu do rozpoznania ponaglenia.

Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa – poprzednio obowiązujący stan prawny

NSA przypomniał, iż podobne pytanie pojawiło się w przypadku uregulowania zawartego w art. 53 § 2 PostAdmU w brzmieniu, które obowiązywało do 1.6.2017 r., tj. przed wejściem w życie ustawy z 7.4.2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935). Przepis ten przewidywał, że w przypadkach, o których była mowa w art. 52 § 3 i § 4 PostAdmU, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. W związku z tym, przy stosowaniu art. 52 § 3 PostAdmU, powstało zagadnienie czy można wnieść skargę po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, nie czekając na doręczenie odpowiedzi organu na to wezwanie. Udzielając odpowiedzi, że art. 53 § 2 PostAdmU należy rozumieć w ten sposób, iż skargę można wnieść najwcześniej następnego dnia po dniu wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, nie czekając na doręczenie odpowiedzi organu na to wezwanie, NSA rozważał argumenty sprowadzające się do twierdzenia, że w przypadku uznania, że dopuszczalna jest skarga wniesiona następnego dnia po dniu wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, takie wezwanie traci znaczenie. Odrzucając te argumenty, aczkolwiek zdając sobie sprawę z możliwej marginalizacji instytucji wezwania do usunięcia naruszenia prawa, NSA m.in. uznał, że w przypadku braku wystarczająco jasnej regulacji prawnej nie można przyjmować istnienia wyraźnie niewyartykułowanych dodatkowych warunków realizacji prawa do sądu (uchwała NSA z 27.6.2016 r. I FPS 1/16).

Brak dodatkowych warunków dopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność organu administracji lub przewlekłe prowadzenie postępowania

NSA rozpoznający niniejszą sprawę podziela powyżej przedstawiony pogląd, a stosując go do zagadnienia występującego w rozpoznawanym stanie faktycznym i prawnym stwierdza, że skoro zgodnie z art. 53 § 2b PostAdmU skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu, to nie można przyjmować, że w rzeczywistości takiej skargi nie można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia, lecz dopiero po upływie terminu, w którym zgodnie z art. 37 § 3, § 4 i § 5 KPA, właściwy organ administracji byłby zobowiązany rozpatrzyć ponaglenie. Taka wykładnia prawa prowadziłaby do przyjęcia, że istnieje dodatkowy, wyraźnie nie przewidziany przez prawo, warunek, od którego zależy dopuszczalność wniesienia skargi na bezczynność organu administracji lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Warunkiem tym byłby upływ siedmiodniowego terminu, który został wyznaczony właściwemu organowi zgodnie z art. 37 § 3, § 4 i § 5 KPA, na rozpatrzenie ponaglenia.

NSA zauważył, że jest oczywiste, iż przyjęta wykładnia prowadzi do marginalizacji ponaglenia, które może stać się niczemu nie służącą formalnością. Jednakże – w ocenie Sądu rozpatrującego sprawę – należy zauważyć, że – jak to już zostało powiedziane – brak normatywnych podstaw do tworzenia dodatkowych warunków realizacji prawa do sądu oraz że sprowadzenie obowiązku wniesienia ponaglenia do wymogu czysto formalnego powinno być – jak to także zauważył NSA w powołanej wcześniej uchwale w odniesieniu do wezwania do usunięcia naruszenia prawa – „objęte pogłębioną refleksją ustawodawcy”.

Rozstrzygnięcie NSA

Uwzględniając powyższe NSA uznał, iż należy stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie, w której ponaglenie zostało wniesione, zgodnie z art. 37 § 3 pkt 1 KPA do właściwego organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie, 26.11.2018 r., zaś skarga została wniesiona za pośrednictwem organu, którego działania dotyczyła, 5.12.2019 r., nie było podstaw do odrzucenia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania z powodu niewyczerpania środka zaskarżenia służącego Skarżącemu. Tym samym, zdaniem NSA, wniesiona skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie kasacyjnej. W tym stanie rzeczy NSA – działając na podstawie art. 184 PostAdmU – oddalił skargę kasacyjną.