Ograniczenie zadłużenia JST

Podstawowe uregulowania dotyczące deficytu budżetowego jednostek samorządu terytorialnego (JST) oraz ich długu są przedmiotem regulacji ustawowych.

W myśl art. 217 ustawy z 27.8.2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157 poz.1240 ze zm.); dalej FinansePublU, deficyt budżetu JST rozumiany jest jako ujemna różnica między dochodami a wydatkami budżetu JST i może być sfinansowany przychodami:

Jednak wielkość deficytu budżetu JST nie jest ograniczona przepsami prawa. Deficyt i tempo przyrostu zadłużenia JST są tak duże, że Minister Finansów doszedł do wniosku, że konieczne jest podjęcie działań zapobiegających w tym zakresie i wzmocnienie obecnie funkcjonujących ograniczeń dotyczących zadłużenia JST.

Proponowana zmiana do ustawy o finansach publicznych w zakresie ograniczenia kwoty deficytu

Po art. 87 ustawy o finansach publicznych dodaje się art. 87a–87h w brzmieniu:

"Art. 87a

1. Suma deficytów poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego i ich związków oraz suma wyników poszczególnych samorządowych osób prawnych zaliczanych do sektora finansów publicznych, będących różnicą między dochodami i wydatkami tych osób prawnych na dany rok budżetowy nie może być wyższa niż 8 mld zł.
2. Z kwoty limitu, o którym mowa w ust. 1, pomniejszonego o sumę planowanych wyników poszczególnych samorządowych osób prawnych zaliczanych do sektora finansów publicznych, wydziela się część w wysokości 0,5 mld zł, dzieloną między jednostki samorządu terytorialnego na podstawie art. 87d.
3. Kwota limitu, o którym mowa w ust. 1, pomniejszonego o sumę planowanych wyników poszczególnych samorządowych osób prawnych zaliczanych do sektora finansów publicznych i część określoną w ust. 4, jest dzielona na kwotę:
   1) gwarantowaną przeznaczoną dla wszystkich jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, które w uchwalonych wieloletnich prognozach finansowych lub ich zmianach według stanu na dzień 31 sierpnia roku poprzedzającego rok budżetowy zaplanowały deficyt na rok budżetowy;
   2) uzupełniającą z przeznaczeniem do podziału pomiędzy jednostki samorządu terytorialnego, które nie wykonały planowanych w uchwałach na poprzedzający rok budżetowy wydatków inwestycyjnych na skutek zmiany harmonogramu realizacji inwestycji.
4. Minister Finansów podaje w Biuletynie Informacji Publicznej, w terminie do dnia 15 września roku poprzedzającego rok budżetowy, wyrażoną w złotych kwotę:
   1) będącą sumą planowanych na rok budżetowy deficytów poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, wynikającą z uchwalonych wieloletnich prognozach finansowych lub ich zmian według stanu na dzień 31 sierpnia roku poprzedzającego rok budżetowy;
   2) będącą sumą planowanego na rok budżetowy wyniku poszczególnych samorządowych osób prawnych zaliczanych do sektora finansów publicznych;
   3) przewidzianą dla jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, wynikającą z limitu, o którym mowa w ust. 1, pomniejszonego o sumę planowanych wyników poszczególnych samorządowych osób prawnych zaliczanych do sektora finansów publicznych i część określoną w ust. 4.
5. W terminie do dnia 30 września roku poprzedzającego rok budżetowy przedstawiciele strony samorządowej Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego ustalają podział kwoty limitu, o którym mowa w ust. 1, pomniejszonego o sumę planowanych deficytów poszczególnych samorządowych osób prawnych zaliczanych do sektora finansów publicznych i część określoną w ust. 4, na kwotę gwarantowaną i kwotę uzupełniającą.
6. W przypadku nie dokonania ustalenia, o którym mowa w ust. 7, udział kwoty gwarantowanej i kwoty uzupełniającej w kwocie limitu, o którym mowa w ust. 1, pomniejszonego o sumę planowanych wyników poszczególnych samorządowych osób prawnych zaliczanych do sektora finansów publicznych i część określoną w ust. 4, wynosi odpowiednio po 50%.

Art. 87b

Jednostka samorządu terytorialnego, która zaplanowała na rok budżetowy, w wieloletniej prognozie finansowej lub jej zmianie, według stanu na dzień 31 sierpnia roku poprzedzającego rok budżetowy, dochody nie niższe niż wydatki, uchwala budżet, w którym planowane dochody ogółem nie mogą być niższe niż planowane wydatki ogółem.

Art. 87c

1. W przypadku, gdy wynikająca z uchwalonych wieloletnich prognoz finansowych lub ich zmian, według stanu na dzień 31 sierpnia roku poprzedzającego rok budżetowy, suma deficytów poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego i ich związków na rok budżetowy jest mniejsza niż kwota gwarantowana, o której mowa w art. 87a ust. 5 pkt 1, to jednostka samorządu terytorialnego, planująca deficyt, uchwala na dany rok budżetowy budżet z deficytem nie wyższym niż zaplanowany w wieloletniej prognozie finansowej lub jej zmianie na dzień 31 sierpnia roku poprzedzającego rok budżetowy.
2. W przypadku, gdy zaplanowana w uchwalonych wieloletnich prognozach finansowych lub jej zmianach, według stanu na dzień 31 sierpnia roku poprzedzającego rok budżetowy, suma deficytów poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego i ich związków na rok budżetowy jest wyższa niż kwota gwarantowana, to:

1. jednostka samorządu terytorialnego (która zaplanowała na rok budżetowy w uchwalonej wieloletniej prognozie finansowej lub jej zmianie, według stanu na dzień 31 sierpnia roku poprzedzającego rok budżetowy deficyt, który w relacji do średniej arytmetycznej jej wykonanych dochodów własnych, obliczonej dla ostatnich 3 lat, określonej wzorem Kgi jest nie wyższy niż określony wzorem wskaźnik Kg) uchwala budżet z deficytem wynikającym z wieloletniej prognozy finansowej lub jej zmiany;
2. jednostka samorządu terytorialnego (która zaplanowała na rok budżetowy w uchwalonej wieloletniej prognozie finansowej lub jej zmianie, według stanu na dzień 31 sierpnia roku poprzedzającego rok budżetowy deficyt, który w relacji do średniej arytmetycznej jej wykonanych dochodów własnych, obliczonej dla ostatnich 3 lat jest większy niż wskaźnik Kg) zmniejsza deficyt do wysokości gwarantującej uzyskanie relacji deficytu do średniej arytmetycznej dochodów własnych nie większej niż wskaźnik Kg;
3. do ustalenia deficytu, o którym mowa w pkt 1 i 2, stosuje się wzory:

Kgi Kg

gdzie poszczególne symbole oznaczają:

Kgi – relację planowanego deficytu jednostki do średniej arytmetycznej jej wykonanych dochodów własnych z 3 ostatnich lat, tj. roku n-3, n-2, n-1;

Kg – relację gwarantowanego deficytu, o którym mowa w art. 87a ust. 5 pkt 1 do średniej arytmetycznej wykonanych dochodów własnych jednostek samorządu terytorialnego, planujących deficyt, obliczoną dla 3 lat, tj. roku n-3, n-2, n-1;

Dfg – gwarantowany deficyt, o którym mowa w art. 87a ust. 5 pkt 1;

Dw – średnią arytmetyczną wykonanych dochodów własnych jednostek samorządu terytorialnego planujących deficyt, obliczoną dla 3 lat, tj. roku n-3, n-2, n-1;

Dfi – deficyt planowany przez jednostkę samorządu terytorialnego, powiększony, zgodnie z art. 87g, o deficyt związku współtworzonego przez jednostkę;

Dwi – średnią arytmetyczną wykonanych dochodów własnych jednostki samorządu terytorialnego, obliczoną dla 3 lat tj. roku n-3, n-2, n-1; n + 1 – rok budżetowy, na który planowany jest deficyt;
n – rok poprzedzający o rok budżetowy, na który planowany jest deficyt.

3. Przez uchwaloną wieloletnią prognozę finansową lub jej zmianę, według stanu na dzień 31 sierpnia roku poprzedzającego rok budżetowy, rozumie się ostatnią uchwałę w sprawie wieloletniej prognozy finansowej lub jej zmiany, podjętą przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, która na dzień 31 sierpnia roku poprzedzającego rok budżetowy ma pozytywne rozstrzygnięcie nadzorcze Regionalnej Izby Obrachunkowej.
4. Minister Finansów podaje w Biuletynie Informacji Publicznej, w terminie do dnia 5 października roku poprzedzającego rok budżetowy wskaźnik Kg, o którym mowa w ust. 2, ustalony z dokładnością do trzech 3 miejsc po przecinku.
5. Kwota uzupełniająca, o której mowa w art. 87a ust 5 pkt 2 jest dzielona do dnia 31 stycznia roku budżetowego przez Ministra Finansów między jednostki samorządu terytorialnego, które na skutek zmiany harmonogramu realizacji inwestycji spełniają łącznie następujące warunki:

1. wykonały w roku poprzedzającym rok budżetowy deficyt mniejszy niż deficyt ustalony zgodnie z przepisami niniejszej ustawy;
2. planują przenieść z roku poprzedzającego rok budżetowy niewykonaną część deficytu na rok budżetowy, do wysokości wydatków przenoszonych na skutek zmiany harmonogramu realizacji inwestycji.

6. Suma kwot będących różnicą między planowanym w roku poprzedzającym rok budżetowy deficytem, określonym zgodnie z ust. 2 dla jednostek samorządu terytorialnego spełniających warunki, o których mowa w ust. 5, a deficytem gwarantowanym, wykonanym przez te jednostki w roku poprzedzającym rok budżetowy, obniża dla wszystkich jednostek samorządu terytorialnego kwotę uzupełniającą deficytu na rok budżetowy.
7. Suma przeniesień niewykonanych części deficytów, o których mowa w ust. 5, nie może być wyższa niż kwota uzupełniająca.
8. W przypadku, gdy suma planowanych przeniesień deficytów jest większa niż kwota uzupełniająca, podział kwoty uzupełniającej między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego następuje proporcjonalnie do planowanych przeniesień deficytów między wszystkie jednostki spełniające warunki, o których mowa w ust. 5.
9. Dla jednostki samorządu terytorialnego, o której mowa w ust. 5 pkt 2, przeniesiona część deficytu zwiększa jej gwarantowaną kwotę deficytu w roku budżetowym, określoną w ust. 2.
10. Nierozdysponowana kwota uzupełniająca, o której mowa w art. 87a ust 5 pkt 2, zwiększa cześć deficytu, o której mowa w art. 87d.
11. Minister Finansów określi, w drodze rozporządzenia, tryb postępowania w sytuacji przeniesienia niewykonanej części deficytu jednostki samorządu terytorialnego, mając na względzie umożliwienie jednostce realizacji inwestycji.

Art. 87d

Cześć deficytu, o której mowa w art. 87a ust. 4 dzieli Minister Finansów, po zasięgnięciu opinii przedstawicieli strony samorządowej Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego między jednostki samorządu terytorialnego, uwzględniając wystąpienie zdarzeń losowych, stopień planowego finansowania deficytu przychodami, o których mowa w art. 217 ust. 2 pkt 4–5 lub realizację zadań w ramach programów finansowanych z udziałem środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3.

Art. 87e

1. Dla jednostek samorządu terytorialnego, które w uchwalonej wieloletniej prognozie finansowej lub jej zmianie, według stanu na dzień 31 sierpnia roku poprzedzającego rok budżetowy zaplanowały dochody ogółem na poziomie:
   1) niższym niż wydatki ogółem – planowane deficyty, ustalone według zasad określonych w art. 87c i w art. 87d stanowią nieprzekraczalny limit;
   2) nie niższym niż wydatki ogółem – planowane dochody ogółem nie mogą być niższe niż wydatki ogółem, z wyłączeniem przypadku wystąpienia deficytu wskutek zdarzenia losowego, jednakże nie wyższego niż kwota otrzymana na podstawie art. 87d.
2. Zasady określone w ust. 1 stosuje się również do wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego.

Art. 87f

Wymóg dostosowania wysokości deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego do poziomu, o którym mowa w art. 87e, ma zastosowanie także do uchwalonych budżetów.

Art. 87g

1. Dla ustalenia deficytu, o którym mowa w art. 87b–87f, wynik jednostki samorządu terytorialnego koryguje się o deficyt związku współtworzonego przez daną jednostkę:
   1) w wysokości proporcjonalnej do jej udziału w wydatkach na finansowanie wspólnej inwestycji przypadających na dany rok;
   2) w pozostałych przypadkach – w wysokości proporcjonalnej do jej udziału we wpłatach wnoszonych na rzecz związku, którego jest członkiem.

Art. 87h

Przepisy art. 87c i art. 243 stosuje się do nowo utworzonych jednostek samorządu terytorialnego oraz jednostek, których granice uległy zmianie, z tym że określone w tych przepisach dochody i wydatki ustala się:

1. w przypadku utworzenia nowych jednostek samorządu terytorialnego, poprzez rozdzielenie dochodów i wydatków jednostki, która uległa podziałowi, pomiędzy jednostki samorządu terytorialnego powstałe w wyniku podziału, proporcjonalnie do liczby ich mieszkańców;
2. w przypadku jednostki samorządu terytorialnego, której obszar uległ zmniejszeniu, poprzez zmniejszenie dochodów i wydatków tej jednostki, proporcjonalnie do zmniejszonej liczby mieszkańców i zwiększenie o odpowiednie kwoty dochodów i wydatków jednostki, której obszar został powiększony;
3. art. 88 otrzymuje brzmienie: „Przepisów art. 86–87h nie stosuje się w przypadku wprowadzenia:
   a) stanu wojennego;
   b) stanu wyjątkowego na całym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej;
   c) stanu klęski żywiołowej na całym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej”.

Poniżej przedstawiono przykład wyliczenia tego wskaźnika przy obecnym przyjętym już projekcie budżetu na 2012 r. jednostki samorządu terytorialnego, tj. miasta na prawach powiatu.

Należy zwrócić uwagę, że przy wyliczeniach tego wskaźnika brane są pod uwagę dane historyczne, tzn. dochody własne wykonane. Na kwoty te wpływają dochody przekazywane z budżetu państwa, w tym przede wszystkim udziały w podatku dochodowym od osób fizycznych, czy subwencja oświatowa, której wielkość nie wystarcza na finansowanie wydatków placówek oświatowych. Warto przypomnieć, że deficyt każdej JST jest już limitowany przez art. 242 FinansePublU, który nakazuje zbilansowanie dochodów i wydatków bieżących od 2011 r.

Od 2014 r. nowy limit długu, zapisany w art. 243 FinansePublU, uniemożliwi zadłużanie się tym JST, które nie osiągają nadwyżki bieżącej. Nawet jeśli jednostka posiada znaczne nadwyżki z lat ubiegłych, nie będzie mogła realizować żadnych inwestycji wspomaganych finansowaniem zwrotnym, jeśli bieżące dochody nie pokrywają bieżących wydatków.

Powyższe ograniczenia skutkują (zgodnie z przyjętymi wieloletnimi prognozami finansowymi) znaczącym zmniejszeniem deficytu w całym sektorze JST, począwszy od 2013 r., a nawet wymuszą w kolejnych latach generowanie nadwyżki.

Proponowana zmiana do ustawy o finansach publicznych w zakresie ograniczenia zadłużenia

Po art. 245 ustawy o finansach publicznych dodaje się art. 245a w brzmieniu:

„Art. 245a

1. Łączna kwota długu jednostki samorządu terytorialnego na koniec roku budżetowego nie może przekroczyć 60% wykonanych dochodów ogółem tej jednostki w tym roku budżetowym.
2. W trakcie roku budżetowego łączna kwota długu jednostki samorządu terytorialnego na koniec kwartału nie może przekraczać 60% planowanych w danym roku budżetowym dochodów tej jednostki.
3. Ograniczeń, o których mowa w ust. 1 i 2, nie stosuje się do emitowanych papierów wartościowych, kredytów i pożyczek przeznaczonych na finansowanie programu, projektu lub zadania realizowanego z udziałem środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, w części podlegającej refundacji z tych środków.
4. Przepisu ust. 3 nie stosuje się po upływie 90 dni po zakończeniu programu, projektu, zadania lub otrzymaniu refundacji ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, w zależności od tego, które z tych zdarzeń nastąpi wcześniej.
5. W przypadku gdy środki, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, nie zostaną przekazane jednostce samorządu terytorialnego lub po ich przekazaniu orzeczony zostanie ich zwrot, jednostka samorządu terytorialnego nie może emitować papierów wartościowych, zaciągać kredytów, pożyczek i udzielać poręczeń i gwarancji do czasu spełnienia warunków określonych w przepisach ograniczających spłatę zobowiązań i wielkość długu jednostek samorządu terytorialnego”.

Wprowadzenie tej regulacji ma spowodować ograniczenie długu JST. Przepis ten stanowi kontynuację ograniczenia poziomu zadłużenia, o którym mowa w art. 170 ustawy z 30.6.2005 r. o finansach publicznych, a które to ograniczenie przestanie obowiązywać po 31.12.2013. r.

Dodawana regulacja, limitująca poziom długu JST, zawierałaby jednak analogiczne wyłączenia z limitu, jakie planuje wprowadzić się do limitu spłaty zobowiązań JST.

Wprowadzane do ustawy o finansach publicznych rozwiązania mają umożliwić JST zaciąganie zobowiązań w celu pozyskania środków finansowych z funduszy strukturalnych, Funduszu Spójności i innych środków zagranicznych.

W opinii projektodawcy rozwiązania te nie powinny jednakże prowadzić do nieograniczonego i niekontrolowanego zadłużania się JST.

Wprowadzenie dodatkowych, proponowanych przez Ministra Finansów limitów spowoduje, w przypadku poszczególnych samorządów, znaczne ograniczenie inwestycji, także tych finansowanych ze środków UE i może grozić zerwaniem zawartych już umów z wykonawcami.